Ảnh: Hạ sĩ nhất John Hetherington qua Wikimedia Commons
Khái niệm kiểm soát biển đã thay đổi. Trong những năm gần đây, một cuộc cách mạng thầm lặng đã diễn ra trong chiến lược hàng hải; theo đó, các lực lượng hải quân ngày càng được kỳ vọng sẽ thiết lập mức độ kiểm soát cao hơn trên phạm vi rộng lớn hơn của các đại dương trên thế giới, và duy trì sự kiểm soát đó trong khoảng thời gian dài hơn. Cho dù đó là các lực lượng NATO đang bảo vệ cơ sở hạ tầng hàng hải trọng yếu tại vùng Baltic, các quốc đảo Thái Bình Dương đang cần năng lực nhận thức tình hình trên biển để chống lại nạn đánh bắt cá trái phép, hay các tàu cảnh sát biển và dân quân biển của Trung Quốc đang chiếm đóng các thực thể địa lý trên Biển Đông, thì hải quân các quốc gia trên toàn cầu đều đang phải đối mặt với những thách thức to lớn và buộc phải vận hành theo những phương thức mới mẻ và độc đáo.
Đằng sau tất cả những diễn biến này là sự thay đổi trong cách các quốc gia định giá trị của biển cả. Dựa trên nội dung từ bài viết gần đây của tôi trên tạp chí *Comparative Strategy* (Chiến lược So sánh), tôi chỉ ra rằng — đối với nhiều quốc gia — ngày càng nhiều khu vực trên các vùng biển và đại dương của thế giới hiện nay đang mang lại ý nghĩa kinh tế to lớn, cũng như giá trị quan trọng về mặt chủ quyền và bản sắc dân tộc. Giá trị mới mẻ này đã tạo ra nhu cầu về một hình thức kiểm soát biển mới — một hình thức hoàn toàn khác biệt so với những gì đã được đề ra trong chiến lược hàng hải cổ điển.
Kiểm soát biển truyền thống
Kiểm soát biển là khái niệm nền tảng trong chiến lược hàng hải truyền thống, tuy nhiên phạm vi của nó lại vô cùng hạn hẹp. Theo kỳ vọng truyền thống, ngay cả những quốc gia hùng mạnh nhất cũng chỉ có thể đạt được sự kiểm soát này "trong những khu vực giới hạn và trong những khoảng thời gian giới hạn". Hơn nữa, sự kiểm soát này thực sự chỉ tồn tại trong thời chiến, bởi đó là thời điểm duy nhất mà một quốc gia có thể ngăn chặn hoàn toàn việc một quốc gia khác sử dụng biển cả.
Trong khuôn khổ chiến lược hàng hải truyền thống, những giới hạn nêu trên đối với khái niệm kiểm soát biển hầu như không gây trở ngại gì, bởi bản thân biển cả khi đó vốn không được coi là có giá trị nội tại. Biển cả được xem như một "tài sản chung toàn cầu" (global commons) — thứ không thể bị sở hữu hay chiếm đóng. Mục đích duy nhất của việc kiểm soát biển là nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc sử dụng biển — hoặc ngăn chặn đối phương sử dụng nó. Theo cách diễn đạt của Julian Corbett: "việc làm chủ biển cả chỉ là một phương tiện để đạt tới một mục đích khác. Nó chưa bao giờ — và cũng sẽ không bao giờ — tự thân trở thành mục đích cuối cùng".
Việc sử dụng biển cả được nhìn nhận qua lăng kính của "các tuyến giao thông hàng hải" — và khi nhắc đến khái niệm này, các nhà chiến lược hàng hải cổ điển thực chất muốn nói đến các con tàu. Để có thể sử dụng biển, người ta chỉ cần thiết lập mức độ kiểm soát vừa đủ để có thể điều khiển một con tàu di chuyển qua một khu vực biển cụ thể vào bất kỳ thời điểm nào.
Các đoàn tàu vận tải tiếp tế đến Malta trong Chiến tranh Thế giới thứ hai chính là một ví dụ điển hình minh họa cho quan điểm này. Địa Trung Hải từng là một chiến trường đầy tranh chấp, và các đoàn tàu vận tải đã phải dựa vào khả năng của Hải quân Anh trong việc thiết lập một "vùng bảo vệ di động"—một khu vực mà tại đó họ nắm giữ đủ quyền kiểm soát trên biển để đảm bảo mức độ an toàn hợp lý. Những chiến dịch này quả thực đã giúp vận chuyển thành công các nguồn tiếp tế thiết yếu, nhưng lại đòi hỏi sự huy động của những lực lượng khổng lồ và phải trả giá rất đắt, xét trên cả phương diện tàu buôn lẫn tàu chiến. Tất cả những nỗ lực đó chỉ nhằm đạt được một mức độ kiểm soát trên biển mang tính tạm thời và bị giới hạn nghiêm ngặt về mặt địa lý.
Sự thay đổi về giá trị của biển cả
Có ba xu hướng lớn đã làm thay đổi cách các quốc gia nhìn nhận và định giá tầm quan trọng của biển cả. Xu hướng lâu đời nhất trong số đó là quá trình "lãnh thổ hóa" trên cơ sở pháp lý. Theo Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển, các quốc gia đã được trao tặng những quyền lợi mở rộng hơn, đáng chú ý nhất là quyền đối với Vùng đặc quyền kinh tế trải dài 200 hải lý tính từ đường bờ biển của họ. Quyền lợi luôn đi đôi với trách nhiệm; do đó, các quốc gia đã phát triển những phương thức mới nhằm giám sát và thực thi pháp luật đối với các hoạt động diễn ra trên phạm vi vùng biển rộng lớn vừa được mở rộng này. Chính điều này đã tạo nên một kỳ vọng rằng các quốc gia ven biển sẽ nắm giữ một hình thức kiểm soát nhất định đối với khoảng 40% diện tích biển và đại dương trên thế giới—một trách nhiệm mà họ phải thực thi trong cả thời bình lẫn thời chiến.
Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển đã trao cho các quốc gia một số quyền lợi nhất định, chủ yếu liên quan đến các nguồn tài nguyên kinh tế nằm trên một phạm vi biển rộng lớn hơn nhiều so với những gì từng được công nhận trước đây. Tuy nhiên, đang xuất hiện một xu hướng ngày càng gia tăng, theo đó các quốc gia có xu hướng diễn giải lại những quyền lợi kinh tế này theo hướng gần gũi hơn nhiều với khái niệm chủ quyền thực sự. Quá trình "lãnh thổ hóa" vượt ra ngoài khuôn khổ pháp lý này chính là xu hướng thứ hai đang định hình lại cách các quốc gia đánh giá giá trị của biển cả.
Ví dụ điển hình nhất cho quá trình này đang diễn ra tại Biển Đông—nơi Trung Quốc cùng các quốc gia có yêu sách khác khẳng định rằng họ nắm giữ những quyền lợi vượt xa so với những gì được Công ước về Luật Biển quy định. Trong số các quyền lợi này có quyền ngăn cản các bên khác sử dụng vùng biển đó—một ý tưởng nằm ngay tại tâm điểm của khái niệm "kiểm soát trên biển". Phần lớn các cuộc thảo luận xoay quanh vấn đề này đều được lồng ghép trong khuôn khổ khái niệm "lãnh thổ xanh" và được diễn đạt bằng ngôn ngữ của chủ quyền quốc gia. Trong dòng diễn ngôn này, luôn xuất hiện những tuyên bố nhất quán cho rằng việc kiểm soát những vùng biển rộng lớn—vốn trước đây được xem là "tài sản chung toàn cầu"—là yếu tố tối quan trọng đối với an ninh quân sự và an ninh kinh tế của quốc gia. Theo cách nhìn nhận này, kiểm soát trên biển không còn đơn thuần là một phương tiện để đạt được một mục đích khác; thay vào đó, nó đã tự trở thành một mục đích tự thân.
Thật dễ dàng để khẳng định rằng đây đơn thuần là hành động phi pháp của Trung Quốc, nhưng xu hướng nhìn nhận lại các vùng đặc quyền kinh tế dưới lăng kính chủ quyền quốc gia lại mang tính phổ biến rộng rãi hơn nhiều. Quan niệm cho rằng các vùng đặc quyền kinh tế chính là lãnh hải quốc gia đã len lỏi vào phần lớn các cuộc thảo luận gần đây về những hoạt động của Nga trên các vùng biển quanh châu Âu. Sự thay đổi trong nhận thức này—diễn ra cả trên các phương tiện truyền thông lẫn trong công chúng—đã tiếp sức cho những luận điệu chính trị mạnh mẽ xoay quanh các thách thức đối với chủ quyền, cũng như làm gia tăng nhu cầu đòi hỏi phải có hành động đáp trả trước những vụ việc bị coi là "xâm nhập".
Những xu hướng tương tự cũng hiện hữu rõ nét tại khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương, thể hiện qua phản ứng của Úc trước việc hai biên đội tàu chiến Trung Quốc được điều động tới khu vực này. Nhiều nhân vật chính trị cấp cao đã liên tục đánh đồng vùng đặc quyền kinh tế với lãnh thổ có chủ quyền; điển hình là Thượng nghị sĩ Bridget McKenzie, người đã nhận định rằng: "việc đưa tàu chiến đi vào vùng đặc quyền kinh tế của một quốc gia có chủ quyền khác... thực sự là một sự cố nghiêm trọng." Ở một khía cạnh khác, cũng có những ý kiến thừa nhận rằng, xét về mặt kỹ thuật, các hoạt động của Hải quân Quân Giải phóng Nhân dân Trung Quốc là hoàn toàn hợp pháp. Tuy nhiên, nhiều nhân vật—bao gồm cả người phát ngôn về quốc phòng của đảng đối lập và một cựu Thứ trưởng Quốc phòng—lại lập luận rằng những hoạt động này đe dọa an ninh quốc gia, và do đó, phía Trung Quốc không có quyền hiện diện tại đó. Tất nhiên, lập luận này mang tính đối xứng trực tiếp với những lập luận của Trung Quốc, vốn cho rằng quyền tự do hàng hải bên ngoài lãnh hải sẽ làm suy yếu an ninh quốc gia. Có lẽ trớ trêu thay, việc điều động biên đội tàu thứ hai—trong đó các tàu chiến Trung Quốc cố tình di chuyển sát rìa vùng đặc quyền kinh tế của Úc—lại càng làm nổi bật sự dịch chuyển trong các chuẩn mực nhận thức đối với vùng biển rộng lớn này trên bản đồ đại dương thế giới.
Xu hướng thứ ba—vốn đang định hình lại giá trị mà các quốc gia gán cho các vùng biển—chính là sự thừa nhận về tầm quan trọng của cơ sở hạ tầng hàng hải thiết yếu. Loại hình cơ sở hạ tầng này đã đóng vai trò quan trọng trong lĩnh vực năng lượng và viễn thông suốt nhiều thập kỷ qua; tuy nhiên, tầm quan trọng của các tuyến cáp dữ liệu ngầm dưới biển cũng như các nguồn tài nguyên hydrocarbon ngoài khơi đã gia tăng một cách đột biến trong những năm gần đây. Tuy nhiên, sự thay đổi thực sự lại nằm ở chính trong nhận thức. Những vụ tấn công nhắm vào cơ sở hạ tầng hàng hải tại khu vực Bắc Âu trong thời gian gần đây đã phơi bày tính dễ bị tổn thương của hệ thống cơ sở hạ tầng này, đồng thời cho thấy những tác động sâu sắc mà việc hư hại cơ sở hạ tầng có thể gây ra đối với an ninh kinh tế và an ninh con người của một quốc gia.
Trên thực tế, hầu như toàn bộ hệ thống cơ sở hạ tầng này đều nằm ngoài phạm vi lãnh hải, và phần lớn trong số đó thậm chí còn nằm ngoài cả vùng đặc quyền kinh tế của các quốc gia. Mặc dù vậy, các quốc gia ngày càng kỳ vọng rằng lực lượng vũ trang của họ có thể kiểm soát được những vùng biển nơi hệ thống cơ sở hạ tầng này đi qua. Điều này đã được bộc lộ rất rõ ràng qua những phát biểu của Bộ trưởng Quốc phòng Vương quốc Anh liên quan đến hoạt động của tàu ngầm Nga tại Đại Tây Dương, cũng như những phản hồi của giới báo chí và các bên khác trước những phát biểu đó.
Tác động đối với các lực lượng Hải quân
Sự chuyển dịch trong nhận thức về giá trị này mang lại những hệ quả to lớn đối với việc kiểm soát biển nói riêng, và đối với các lực lượng hải quân nói chung. Quá trình "lãnh thổ hóa" trên phương diện pháp lý đã dẫn đến sự mở rộng mạnh mẽ vai trò thực thi pháp luật trên biển của các lực lượng hải quân. Vùng Đặc quyền Kinh tế của Úc có diện tích rộng lớn hơn cả phần lãnh thổ đất liền của quốc gia này; do đó, hải quân cùng các cơ quan thực thi pháp luật trên biển khác của Úc được kỳ vọng sẽ đủ năng lực để thực thi pháp luật và kiểm soát khu vực rộng lớn này. Một trong những thay đổi rõ rệt nhất nằm ở yêu cầu về thông tin. Sự chú trọng vào việc nâng cao nhận thức về tình hình trên biển (maritime domain awareness) bắt nguồn từ sự thừa nhận rằng đây chính là yếu tố then chốt, là "vốn quý" không thể thiếu đối với bất kỳ chiến dịch an ninh hàng hải nào. Trên phạm vi toàn cầu, các lực lượng hải quân cũng như các cơ quan thực thi pháp luật trên biển khác hiện được kỳ vọng sẽ nắm bắt được nhiều thông tin hơn về những diễn biến đang xảy ra trên một phạm vi không gian rộng lớn hơn nhiều so với trước đây.
Quá trình "lãnh thổ hóa" vượt khuôn khổ pháp lý thông thường đặc biệt ưu tiên yếu tố hiện diện như một phương thức để khẳng định hoặc tranh chấp chủ quyền. Tại khu vực Đông Á, đã xuất hiện một xu hướng hướng tới việc "chiếm lĩnh" các vùng biển, với vai trò dẫn dắt thuộc về lực lượng cảnh sát biển và dân quân biển. Hình thức kiểm soát biển mới mẻ này đã đạt đến đỉnh cao thông qua việc thiết lập sự hiện diện thường trực—dù đó là các cụm nhà giàn DK1 của Việt Nam hay các hoạt động bồi đắp, xây dựng đảo nhân tạo của Trung Quốc.
Đối với những quốc gia đang nỗ lực phản kháng lại các yêu sách chủ quyền quá mức, sự hiện diện cũng là một công cụ mang tính sống còn. Nhằm đối trọng với những thực tế đã được thiết lập trên mặt biển, một loạt các quốc gia—bao gồm Canada, New Zealand, Nhật Bản và Úc—đều đã mở rộng đáng kể các nhiệm vụ hiện diện mà họ giao phó cho lực lượng hải quân của mình thực hiện.
Cuối cùng, các lực lượng hải quân hiện được kỳ vọng sẽ có khả năng giám sát và kiểm soát các vùng biển nơi tập trung những cơ sở hạ tầng hàng hải trọng yếu. Đây thực sự là một nhiệm vụ đầy cam go. Việc nắm bắt những diễn biến đang xảy ra trên mặt biển vốn đã là một thách thức; việc nắm bắt những gì đang diễn ra xuyên suốt cột nước và dưới đáy biển lại càng khó khăn hơn gấp bội. Và tất cả những thách thức này thậm chí còn chưa tính đến vấn đề về năng lực hành động của các lực lượng hải quân dựa trên những thông tin mà họ thu thập được.
Quy mô của nhiệm vụ này cũng vô cùng to lớn. Không giống như việc bảo vệ một con tàu, để bảo vệ một tuyến cáp, bạn cần phải thiết lập quyền kiểm soát biển trên toàn bộ chiều dài của tuyến cáp đó, và phải duy trì sự kiểm soát này liên tục không ngừng. Phần lớn cơ sở hạ tầng này nằm trong những vùng biển nơi các quốc gia khác có quyền tự do hàng hải, điều này đặt ra những vấn đề pháp lý vô cùng phức tạp. Hơn nữa, không giống như tàu thuyền, cơ sở hạ tầng không thể dễ dàng thay đổi lộ trình để giảm thiểu rủi ro hay tránh né các khu vực nguy hiểm. Bất chấp những khó khăn này, rõ ràng là các chính phủ trên khắp thế giới đều kỳ vọng lực lượng hải quân của mình có thể thực hiện được mức độ kiểm soát biển như vậy, và phải duy trì được điều đó vào mọi lúc.
Tương lai nào cho Kiểm soát biển?
Trong những năm gần đây, một khái niệm mới về kiểm soát biển đã bắt đầu hình thành. Quá trình này được thúc đẩy bởi thực tế là các vùng biển hiện nay mang lại giá trị to lớn hơn nhiều đối với các quốc gia so với những gì được mặc định trong các khái niệm truyền thống về chiến lược hàng hải.
Hình thức kiểm soát biển mới này được định nghĩa bởi tính liên tục, phạm vi địa lý rộng lớn, và thực tế là nó cần được thực thi cả trong thời bình lẫn thời chiến. Xét trên nhiều phương diện, khái niệm này gợi nhớ nhiều hơn đến việc kiểm soát lãnh thổ đất liền chứ không phải các quan niệm truyền thống về kiểm soát biển—một điều không mấy ngạc nhiên khi xét đến giá trị mới mẻ mà các vùng biển mang lại. Trong những năm gần đây, các lực lượng hải quân đã phải chật vật đối phó với nhiều biểu hiện của sự chuyển dịch này, mà chưa thực sự nhận diện được nguyên nhân gốc rễ của chúng.
Khi nhìn nhận một cách tổng thể, ta có thể thấy rõ mức độ thách thức mà các lực lượng hải quân đang phải đối mặt. Thực tế là các đại dương trên thế giới vẫn bao la và khắc nghiệt như xưa, trong khi nguồn lực của các lực lượng hải quân lại có hạn. Tuy nhiên, các nhiệm vụ mà họ được yêu cầu thực hiện lại đã mở rộng một cách đáng kể. Việc giải quyết sự mất cân đối giữa nhu cầu và năng lực này sẽ là một trong những thách thức mang tính quyết định của thập kỷ tới; nó đòi hỏi phải có sự chuyển đổi trong cơ cấu lực lượng cũng như các yếu tố đầu vào quan trọng khác nhằm xây dựng năng lực tương xứng với tính chất đang thay đổi của các nhiệm vụ. Tính chất của những yêu cầu mới về năng lực sẽ có sự khác biệt lớn giữa các quốc gia, tùy thuộc vào giá trị cụ thể của các vùng biển trong bối cảnh chiến lược riêng của từng nước. Tuy nhiên, nhu cầu về việc nâng cao năng lực sẽ là một yêu cầu chung hiện diện ở khắp mọi nơi.
Các lực lượng hải quân trên khắp thế giới đang ngày càng tìm đến các nền tảng không người lái như một giải pháp giúp tháo gỡ bài toán khó này. Những kinh nghiệm thu được tại khu vực Trung Đông và Châu Âu đã làm nổi bật tiềm năng của các phương tiện không người lái hoạt động trên mặt nước và dưới lòng biển, đặc biệt là trong lĩnh vực giám sát liên tục. Mặc dù các nhà lãnh đạo hải quân rất kỳ vọng vào chúng, nhưng những phương tiện này khó có thể trở thành một "viên đạn thần kỳ" giúp giải quyết mọi vấn đề một cách triệt để. Các nền tảng không người lái không thể hiện diện một cách thực chất, cũng như không thể đảm nhiệm trọn vẹn các vai trò đa dạng nằm dưới ngưỡng xung đột—những vai trò vốn thiết yếu đối với việc thực thi quyền kiểm soát biển.
Trên thực tế, các quốc gia cần thừa nhận rằng: nếu giá trị mà họ đặt vào các vùng biển đã thay đổi, thì mức độ đầu tư của họ vào việc bảo vệ những giá trị đó cũng cần phải thay đổi tương ứng. Tại nhiều khu vực trên thế giới, quá trình tái trang bị và mở rộng lực lượng hàng hải này hiện đang diễn ra, song lại thiếu đi sự thấu hiểu tường tận về bản chất cốt lõi của sự chuyển dịch trong chiến lược hàng hải. Việc nắm bắt rõ ràng hơn những thay đổi về giá trị của các vùng biển cũng như bản chất của quyền kiểm soát biển sẽ giúp các lực lượng hải quân đưa ra những lập luận thuyết phục và mạch lạc hơn trước chính phủ cũng như công chúng, nhằm lý giải vì sao khoản đầu tư này lại mang tính thiết yếu.
Tiến sĩ Richard Dunley hiện là Giảng viên cao cấp về Lịch sử và Chiến lược Hàng hải tại Đại học New South Wales Canberra, nơi ông trực tiếp giảng dạy tại Học viện Quốc phòng Úc. Lĩnh vực nghiên cứu của ông trải rộng từ lịch sử hải quân cho đến chiến lược hàng hải đương đại.
https://warontherocks.com/a-sea-control-revolution/
Image: Petty Officer 1st Class John Hetherington via Wikimedia Commons
***
A Sea Control Revolution?
Sea control has changed. In recent years, there has been a quiet revolution in maritime strategy that has seen navies increasingly expected to exert greater levels of control over more of the world’s oceans, more of the time. Whether it is NATO forces protecting critical maritime infrastructure in the Baltic, Pacific Island nations requiring maritime domain awareness to protect against illegal fishing, or Chinese coast guard and maritime militia vessels occupying features in the South China Sea, navies across the globe are confronting major challenges and are being forced to operate in new and novel ways. Behind all of this is a change in the value that states place upon the seas. Drawing on work from my recent article in Comparative Strategy, I show how — for many countries — growing areas of the world’s seas and oceans now have considerable economic significance, and value in terms of sovereignty and identity. This newfound value has generated the demand for a new form of sea control, which is radically different from that set out in classical maritime strategy.
Traditional Sea Control
Sea control is the foundational concept in traditional maritime strategy, but it is remarkably limited in scope. The expectation has always been that even the most powerful of states will only be able to achieve it “in limited areas for limited periods of time.” Furthermore, it only really exists in wartime, as that is the only time when you can exclude another state from being able to use the seas.
Within traditional maritime strategy, these limitations on the concept of sea control mattered little because the sea itself had no value. The seas were seen as a global commons which could not be owned or occupied. The sole purpose of sea control was to facilitate use — or deny it to an adversary. In Julian Corbett’s words, “command of the sea is only a means to an end. It never has been, and never can be, the end itself.”
The use of the seas was framed through the lens of maritime communications, and by that, classical maritime strategists meant ships. To use the seas, you only ever needed sufficient control to sail a ship over a specific bit of ocean at any given time.
The Malta convoys in World War II provide an excellent example of this. The Mediterranean was a highly contested theatre, and the convoys relied on the British being able to achieve a moving bubble in which they had sufficient sea control to provide a reasonable level of protection. These operations did get vital supplies through, but relied on the deployment of huge forces and came at great cost in terms of both merchant and naval vessels. All of this was to achieve a level of sea control that was temporary and geographically highly constrained.
The Changing Value of the Seas
There are three broad trends which have seen a change in the value that states place upon the seas. The oldest of these is the process of legal territorialization. Under the U.N. Convention on the Law of the Sea, states have been awarded more extensive rights, most notably in an exclusive economic zone extending 200 nautical miles from their coasts. With rights come responsibilities, and states have developed new means to monitor and police activities occurring across this greatly expanded area. This, in turn, has ensured that coastal states are expected to have a form of control over roughly 40% of the world’s seas and oceans, and do so in peace as well as wartime.
The U.N. Convention on the Law of the Sea gave states certain rights, primarily related to economic resources across a much wider area of the sea than had previously existed. However, there is a growing trend for states to reinterpret these economic rights as something far closer to actual sovereignty. This extra-legal territorialization is the second trend which is reshaping the value that states place upon the sea.
The classic example of this process is playing out in the South China Sea, where China and other claimant states assert that they have rights far exceeding those granted under the convention. These include the ability to exclude others from using the seas, an idea at the very heart of the concept of sea control. Much of this discussion is framed through the concept of “blue territory” and the language of sovereignty. Within this rhetoric, there are consistent claims that control over large swaths of what had previously been seen as a global commons is critical to the military and economic security of the state. In this framing, sea control is no longer simply a means to an end: It has become the end in and of itself.
It is easy to claim that this is simply China acting illegally, but the trend of reimagining exclusive economic zones through a lens of national sovereignty is much wider. The perception that exclusive economic zones are national waters has imbued much of the recent discussion of Russian operations in the seas around Europe. This shifting perception in the media and among the public has fed into a strong political rhetoric around challenges to sovereignty, and a growing demand for action in response to “incursions.”
Similar trends are apparent in the Indo-Pacific within Australian reactions to the deployments of two Chinese task forces to the region. Senior political figures have repeatedly conflated the exclusive economic zone with sovereign territory, with Senator Bridget McKenzie remarking that “sailing warships into another sovereign country in an exclusive economic zone … is a real incident.” Elsewhere, there has been an acknowledgement that the People’s Liberation Army Navy activities were technically legal. However, numerous figures, including the opposition party’s defense spokesperson and a former deputy secretary of defence, argued that they were a threat to national security and therefore had no right to be there. This, of course, directly parallels Chinese arguments that freedom of navigation outside of territorial waters undermines national security. Perhaps ironically, the second task force deployment, in which the Chinese ships intentionally skirted the edge of Australia’s Exclusive Economic Zone, further highlights the shifting norms over the perception of this large swath of the world’s oceans.
The third trend, which is reshaping the value that states place upon the seas, is the recognition of the importance of critical maritime infrastructure. This infrastructure has played a role in energy and communications for decades, but the importance of submarine data cables and offshore hydrocarbons has increased dramatically in recent years. The real shift, however, has come in perceptions. The recent attacks on maritime infrastructure in northern Europe have highlighted the vulnerability of this infrastructure and the way in which damage to it could have profound impacts on the economic and human security of the state.
Virtually all of this infrastructure lies outside of territorial waters, and much of it is beyond states’ exclusive economic zones. Despite this, nations are increasingly expectant that their armed forces can control the seas through which this infrastructure runs. This was very clearly revealed in the statements made by the U.K. defence secretary regarding Russian submarine activity in the Atlantic, and the responses to it made by journalists and others.
Impact on Navies
This shift in perceived value has dramatic implications for sea control and navies more generally. The legal territorialization has seen a massive expansion of the constabulary role of navies. Australia’s Exclusive Economic Zone is larger than its land mass, and its navy and other maritime law enforcement agencies are expected to be able to police this area. One of the most obvious changes is in the requirement for information. The focus on maritime domain awareness has been driven by an acknowledgement that it is the critical currency for any maritime security operation. Across the globe, navies and other maritime law enforcement agencies are now expected to know more about what is happening over a much larger area than ever before.
The process of extra-legal territorialization places a particular priority on presence as a means of asserting or contesting sovereignty. In East Asia, there has been a trend towards the “occupation” of the seas, led by coast guards and maritime militia. This novel form of sea control has reached its apogee in the development of permanent presence, whether that be Vietnam’s DK platforms or Chinese island building.
For those pushing back on excessive claims, presence is also a critical tool. In order to contest the realities on the water, a range of countries, including Canada, New Zealand, Japan, and Australia, have all significantly expanded the presence missions that they require their navies to conduct.
Finally, navies are now expected to be able to monitor and control the waters containing critical maritime infrastructure. This is a daunting task. Knowing what is happening on the surface of the sea is challenging. Knowing what is happening through the water column and on the seabed is even more difficult. And this is all before we even broach the question of the navies’ ability to act on this information.
The scale of this task is also vast. Unlike a ship, to secure a cable, you need to exert sea control over the entire length of the cable, all the time. Much of this infrastructure lies in waters where other states have rights of freedom of navigation, posing profound legal questions. Also, unlike ships, infrastructure cannot easily be rerouted to minimize risks or avoid dangerous areas. Despite these difficulties, it is apparent that governments around the world expect their navies to be able to deliver this level of sea control, and do so all the time.
Whither Sea Control?
In recent years, a new concept of sea control has developed. This process has been driven by the fact that the seas now have a far greater value to states than that baked into the traditional concepts of maritime strategy.
This new form of sea control is defined by its persistence, its geographic extent, and the fact that it needs to be exercised in peace as well as in war. In many ways, it is far more reminiscent of the control of land territory than it is to traditional concepts of sea control, something unsurprising given the newfound value of the seas. Navies have been grappling with many of the symptoms of this shift in recent years, without acknowledging their root cause.
When viewed in total, it is possible to see the extent of the challenge facing navies. The reality is that the world’s oceans remain as vast and inhospitable as ever, and the resources of navies are finite. The tasks that they are being asked to fulfill, however, have expanded dramatically. Resolving this misalignment between demands and capacity will be one of the defining challenges of the coming decade, requiring a shift in force structure and other critical inputs to capabilities commensurate to the changing nature of the tasks. The character of the new requirements in terms of capability will vary greatly from country to country, depending on the specific value of the seas within their own strategic context. However, the requirement for greater capacity will be ubiquitous.
Navies around the world are increasingly looking to uncrewed platforms to help square this circle. Experiences in the Middle East and Europe highlight the potential of uncrewed surface and underwater vessels, particularly in persistent surveillance. Despite the desires of naval leaders, they are unlikely to prove a magic bullet. Uncrewed platforms cannot meaningfully assert presence, nor can they conduct the broad range of roles below the threshold of conflict which are essential to the exercise of sea control.
In reality, states should acknowledge that, if the value that they place in the seas has changed, then their investment in the protection of that value also needs to change. In many areas around the world, this recapitalization and expansion of maritime forces is already underway, but without a clear understanding of the fundamental nature of the shift in maritime strategy. A better grasp of the changes in the value of the seas and the nature of sea control should enable navies to make a clearer and more coherent case to government and the public at large about why this investment is essential.
Richard Dunley, Ph.D., is a senior lecturer in history and maritime strategy at University of New South Wales Canberra, where he teaches at the Australian Defence Force Academy. His research extends across naval history and contemporary maritime strategy.
Nhận xét
Đăng nhận xét