4151 - Lựa chọn duy nhất của Cuba

Michael J. Bustamante and Ricardo Herrero 

Một thỏa thuận với Washington là niềm hy vọng lớn nhất của hòn đảo này

Các binh sĩ Cuba tại một cuộc mít tinh ủng hộ chính phủ ở Havana, tháng 5 năm 2026. Ảnh: Norlys Perez / Reuters

Kể từ khi các biệt kích Mỹ lật đổ Tổng thống Venezuela Nicolás Maduro vào tháng 1, Washington đã gia tăng áp lực chưa từng có lên Cuba—cựu đồng minh đang gặp muôn vàn khó khăn của Caracas. Nền kinh tế của hòn đảo này vốn đã rơi vào vòng xoáy suy thoái do các lệnh trừng phạt theo chính sách "áp lực tối đa" của chính quyền Trump nhiệm kỳ đầu, đại dịch COVID-19, và sự thất bại của Havana trong việc thực hiện các cải cách kinh tế sâu rộng hơn. Tuy nhiên, việc Cuba mất quyền tiếp cận nguồn dầu giá rẻ từ Venezuela mới chính là đòn chí mạng. Cuộc phong tỏa dầu mỏ trên thực tế mà Tổng thống Mỹ Donald Trump áp đặt lên hòn đảo này trong năm tháng qua—khi Nhà Trắng chỉ cho phép duy nhất một tàu chở dầu của Nga cập bến—đã đẩy đất nước này đến bờ vực thẳm: tình trạng mất điện hiện diễn ra hàng ngày và không thể lường trước, các dịch vụ căn bản đã tê liệt hoàn toàn, và người dân đang ngày càng trở nên tuyệt vọng.

Tuy nhiên, thông qua các cuộc tiếp xúc không hoàn toàn bí mật với các phái viên Cuba trong suốt mùa xuân—bao gồm cả cuộc gặp với một người cháu trai của cựu Chủ tịch Raúl Castro—Nhà Trắng đã nỗ lực thuyết phục chính quyền độc đảng trên hòn đảo này chấp thuận một sự mở cửa về kinh tế và an ninh, thay vì thực hiện những thay đổi chính trị triệt để. Havana đã không chấp nhận lời đề nghị của Washington; thay vào đó, họ chủ yếu tỏ ra tự tin và tìm cách câu giờ—đặc biệt là kể từ khi Mỹ phát động các hành động thù địch tại Iran, điều mà Havana hy vọng sẽ thu hút sự chú ý của chính quyền Mỹ và làm suy giảm ý chí leo thang căng thẳng của họ ngay tại khu vực lân cận.

Tuy nhiên, thời gian đang cạn dần. Bực bội trước thái độ cứng rắn của Havana, chính quyền Trump đã đe dọa áp đặt thêm các lệnh trừng phạt thứ cấp mới mang tính hủy diệt đối với các công ty nước ngoài đang kinh doanh trong những lĩnh vực trọng yếu của nền kinh tế Cuba. Trong một chuyến thăm bất ngờ tới Havana vào giữa tháng 5, Giám đốc Cơ quan Tình báo Trung ương (CIA) John Ratcliffe đã gửi một tối hậu thư tới giới lãnh đạo Cuba, yêu cầu họ cắt đứt quan hệ an ninh với Trung Quốc và Nga. Hoa Kỳ cũng đang đặt nền móng cho một chiến dịch bắt giữ tiềm năng dưới danh nghĩa "thực thi pháp luật"—một động thái có thể lặp lại kịch bản bắt giữ ông Maduro trước đây—bằng cách truy tố ông Castro trước một tòa án của Mỹ.

Tuy nhiên, đây không chỉ là câu chuyện xoay quanh những lựa chọn của riêng Washington. Trong nhiều thập kỷ qua, chính quyền hòn đảo này đã ưu tiên việc kiểm soát nội bộ và sự bảo trợ từ bên ngoài hơn là các cuộc chuyển đổi về chính trị và kinh tế. Họ từ lâu đã định hình việc đàm phán với Washington dưới áp lực là điều không thể dung hòa với chủ quyền quốc gia—và không ai có thể phủ nhận rằng quy mô hiện tại của các biện pháp cưỡng ép kinh tế mà Hoa Kỳ áp đặt lên Cuba là điều gây chấn động về mặt đạo đức. Tuy nhiên, xét đến sự khó lường của chính quyền Hoa Kỳ hiện tại, trách nhiệm ngăn chặn một thảm họa giờ đây lại thuộc về Havana. Các nhà lãnh đạo Cuba càng coi con đường phía trước là vấn đề thuộc về phẩm giá cách mạng thay vì sự sinh tồn của quốc gia, thì điều chắc chắn xảy ra sau đó sẽ càng tồi tệ hơn.

Con đường tốt nhất để tiến lên là một thỏa thuận đàm phán, trong đó Havana đưa ra những nhượng bộ đủ lớn để ông Trump có thể tuyên bố đó là một thắng lợi; nhờ đó, họ sẽ ngăn chặn được một cuộc sụp đổ nhân đạo và đưa Cuba bước vào lộ trình phục hồi. Bất kỳ phương án nào kém hơn thế đều làm gia tăng nguy cơ bất ổn xã hội leo thang và khả năng Hoa Kỳ can thiệp quân sự nhằm ổn định một nền kinh tế đang trên đà sụp đổ—một nền kinh tế chỉ nằm cách Florida vỏn vẹn 90 dặm—một kết cục mà cả hai chính phủ đều muốn tránh.

Vượt qua điểm sôi

Ngay từ khoảnh khắc tin tức về việc ông Maduro bị bắt giữ được loan đi, chính quyền ông Trump đã phát đi hai thông điệp trái ngược nhau về những hệ lụy của sự kiện này đối với Cuba. Một mặt, một số quan chức Hoa Kỳ tiết lộ với tờ *The Wall Street Journal* rằng họ đang tích cực tìm cách thực hiện một cuộc thay đổi chế độ tại Havana trước cuối năm 2026. Tuy nhiên, các nhà ngoại giao cũng đã tiếp xúc với cộng đồng người Cuba lưu vong tại Miami và Tây Ban Nha để thảo luận về việc tìm kiếm một "Delcy phiên bản Cuba"—ám chỉ bà Delcy Rodríguez, Phó Tổng thống Venezuela dưới thời ông Maduro, người đã được đưa lên làm lãnh đạo lâm thời sau khi ông này bị lật đổ. "Cuba không nhất thiết phải thay đổi tất cả cùng một lúc," Thượng nghị sĩ Hoa Kỳ Marco Rubio nhận định vào tháng Hai.

Đáp lại, Cuba đã đưa ra một vài cử chỉ thiện chí: họ trả tự do cho một số ít tù nhân chính trị, ban hành sắc lệnh ân xá mở rộng cho 2.000 phạm nhân hình sự, và cam kết cho phép người Mỹ gốc Cuba đầu tư vào nền kinh tế nước nhà. Tuy nhiên, nhìn chung, một chính quyền Havana đang trong thế yếu và đầy mong manh vẫn chỉ lặp đi lặp lại những lời lẽ sáo rỗng về sự tôn trọng lẫn nhau và chủ quyền quốc gia. Phản xạ né tránh việc đối mặt trực diện với mức độ nghiêm trọng của mối đe dọa này trong nội bộ Cuba càng được củng cố thêm bởi sự can dự của Hoa Kỳ vào tình hình tại Iran. Các quan chức tại Havana lập luận rằng, nếu Cuba có thể cầm cự cho đến cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ tại Hoa Kỳ vào tháng 11, cử tri Mỹ sẽ đưa ra sự bác bỏ mạnh mẽ đối với chủ nghĩa phiêu lưu quân sự của Tổng thống; khi đó, Nhà Trắng sẽ hầu như không còn lựa chọn nào khác ngoài việc chấp nhận những nhượng bộ khiêm tốn từ phía Havana, hoặc đơn giản là bỏ qua vấn đề này.

Trách nhiệm ngăn chặn thảm họa giờ đây thuộc về Havana.

Nhưng thay vì mất tập trung, Nhà Trắng lại mất kiên nhẫn. Một sắc lệnh hành pháp ban hành ngày 1 tháng 5 đã trao cho Bộ Tài chính và Bộ Ngoại giao quyền lực tức thì để áp đặt các biện pháp trừng phạt thứ cấp đối với các công ty nước ngoài đang làm ăn với các doanh nghiệp nhà nước của Cuba trong các lĩnh vực chiến lược như khai khoáng, năng lượng và tài chính. Mạng lưới trừng phạt phức tạp đối với Cuba—vốn bao gồm lệnh cấm vận thương mại đã có hiệu lực từ năm 1962—từ lâu đã ảnh hưởng đến các mối quan hệ của những quốc gia khác với hòn đảo này. Tuy nhiên, các nhà đầu tư và doanh nghiệp nước ngoài hoạt động tại Cuba chưa bao giờ bị đe dọa một cách trực diện về việc sẽ mất quyền tiếp cận hệ thống tài chính của Hoa Kỳ. Kết quả là, một số công ty đã phải tạm dừng hoạt động trên hòn đảo này.

Sau đó là chuyến thăm Havana của ông Ratcliffe, diễn ra chỉ một ngày sau khi Bộ trưởng Năng lượng Cuba công khai thừa nhận rằng hòn đảo này đã cạn kiệt trữ lượng dầu mỏ. (Một điềm báo đầy lo ngại là phái đoàn của CIA tháp tùng chuyến đi này có sự góp mặt của người đứng đầu chiến dịch bắt giữ ông Maduro.) Động thái tiếp cận vô cùng bất thường này mang theo một thông điệp rõ ràng gửi tới giới lãnh đạo tình báo Cuba: Washington vẫn để ngỏ cơ hội đạt được một thỏa thuận, nhưng cánh cửa đó đang dần khép lại, và những lời bóng gió của Tổng thống Trump về việc "chiếm lấy Cuba" cần phải được nhìn nhận một cách nghiêm túc. Hãy cải cách nền kinh tế, trả tự do cho các tù nhân chính trị, và (điều quan trọng nhất đối với CIA) cắt đứt các mối quan hệ an ninh với Nga và Trung Quốc—bao gồm cả việc đóng cửa các trạm thu thập thông tin tình báo của hai nước này trên lãnh thổ Cuba. Nếu không hành động, Havana sẽ phải nhận ra rằng sự tập trung của chính quyền Trump vào quốc gia này không chỉ đơn thuần là một "dự án tâm đắc" của vị Ngoại trưởng người Mỹ gốc Cuba.

Cuối cùng, vào ngày 20 tháng 5, các công tố viên liên bang tại Quận Nam Florida đã chính thức truy tố ông Raúl Castro về tội ra lệnh bắn hạ hai máy bay dân sự của Hoa Kỳ—do các phi công người Mỹ gốc Cuba điều khiển—trên vùng biển quốc tế vào năm 1996; vụ việc này đã khiến ba công dân Mỹ và một thường trú nhân hợp pháp của Hoa Kỳ thiệt mạng. Ý nghĩa biểu tượng của sự kiện này là điều không thể phủ nhận. Đối với những người theo chủ nghĩa dân tộc Cuba, ngày 20 tháng 5 đánh dấu sự ra đời của nền cộng hòa vào năm 1902—nhưng đồng thời cũng là sự khởi đầu của một trật tự hậu độc lập bị kìm hãm bởi sự can thiệp của Hoa Kỳ. Ngay cả khi bản cáo trạng này chủ yếu nhằm mục đích buộc Havana phải ngồi vào bàn đàm phán hoặc để làm hài lòng các cử tri người Mỹ gốc Cuba, thì nó vẫn tạo ra một cái cớ pháp lý để Hoa Kỳ thực hiện các hành động quân sự. Những báo cáo truyền thông gần đây cho biết Havana đã tích trữ 300 máy bay không người lái (drone) phòng thủ do Nga và Iran cung cấp càng củng cố thêm lập luận của chính quyền Hoa Kỳ rằng Cuba đang gây ra một mối đe dọa an ninh. Diện mạo của một thỏa thuận

Cách lý giải thông thường về việc tại sao Havana từ chối đưa ra những nhượng bộ thực chất hơn cho Washington là do các quan chức Cuba quá cứng đầu hoặc tư duy hệ tư tưởng đã trở nên xơ cứng. Tuy nhiên, cách giải thích này đã đánh giá thấp tính hợp lý trong lập trường của họ, cũng như sự kém hiệu quả trong bộ máy quản trị của hòn đảo này. Giới lãnh đạo Cuba không phải là một thực thể đơn nhất. Quyền lực được phân tán qua ít nhất bốn trung tâm có sự chồng chéo lẫn nhau: ông Castro—người vẫn còn nắm giữ tầm ảnh hưởng—cùng với vòng tròn thân cận của ông; tập đoàn kinh tế-quân sự Grupo de Administración Empresarial (GAESA), đơn vị kiểm soát ước tính 40% GDP của cả nước (và trong đó gia đình Castro nắm giữ lợi ích trực tiếp); các cơ quan an ninh và tình báo; và cuối cùng là Đảng Cộng sản cùng bộ máy hành chính nhà nước.

GAESA mong muốn bảo toàn vị thế thống trị kinh tế của mình—vị thế vốn sẽ bị đe dọa bởi bất kỳ bước mở cửa thực sự nào đối với khu vực tư nhân. Các cơ quan an ninh lại muốn duy trì mối quan hệ với Bắc Kinh và Moscow—những mối quan hệ mà bất kỳ sự xích lại gần nhau sâu sắc nào với Washington cũng sẽ buộc họ phải đàm phán lại từ đầu. Bộ máy Đảng lo ngại rằng một bước mở cửa chính trị có ý nghĩa sẽ đẩy nhanh quá trình thách thức tính chính danh của họ ngay trong nội bộ đất nước—vốn dĩ đã đang lâm vào khủng hoảng. Còn ông Castro—người đã ở tuổi cửu tuần—lại coi bất kỳ thỏa thuận nào đòi hỏi ông phải rời bỏ quyền lực như một mối đe dọa hiện hữu đối với những dự định cho quãng đời còn lại của mình, cũng như đối với công cuộc cách mạng mà ông và người anh trai Fidel đã trở thành biểu tượng.

Việc đàm phán với Washington đe dọa lợi ích của tất cả các nhóm quyền lực kể trên. Do đó, không có gì đáng ngạc nhiên khi họ cùng nhau đứng lên phản kháng. Cũng chẳng có gì lạ khi không xuất hiện một nhân vật "Delcy" rõ nét nào sẵn sàng đi ngược lại cấp trên để làm theo sự chỉ đạo của Hoa Kỳ. Điều thực sự đáng ngạc nhiên nằm ở chỗ giới lãnh đạo Cuba đã để cho những quyền phủ quyết này chi phối chiến lược đối ngoại của đất nước một cách triệt để đến nhường nào. Mỗi tháng trôi qua trong tình trạng bế tắc lại càng làm cạn kiệt thêm nguồn dự trữ, cơ sở hạ tầng, cũng như sự kiên nhẫn của xã hội—những yếu tố thiết yếu mà bất kỳ chính phủ Cuba nào cũng cần đến để duy trì sự cai trị. Logic đằng sau sự phản kháng này hoàn toàn có thể hiểu được. Tuy nhiên, đó cũng chính là một hình thức tự sát chậm.

Trên thực tế, những nét phác thảo về một thỏa thuận mà Havana có thể chấp nhận một cách hợp lý đã hiện rõ từ nhiều tháng nay. Vào tháng 3, các quan chức Hoa Kỳ đã thông báo với những người đồng cấp phía Cuba rằng họ mong muốn thấy được sự tiến bộ trong các lĩnh vực chiến lược. Điều này đồng nghĩa với việc nới lỏng các luật lệ liên quan đến tự do ngôn luận và lập hội, cũng như trả tự do cho các tù nhân chính trị cấp cao—bao gồm cả những người bị giam giữ kể từ làn sóng biểu tình toàn quốc quét qua hòn đảo này vào tháng 7 năm 2021. Họ cũng đang gây sức ép buộc Havana cam kết thực hiện các cải cách thị trường sâu rộng nhằm mở cửa nền kinh tế một cách thực chất đối với các khoản đầu tư từ khu vực tư nhân—bao gồm cả nguồn vốn từ cộng đồng người Cuba ở nước ngoài—đồng thời cắt giảm đáng kể tầm ảnh hưởng của tập đoàn GAESA.

Danh sách các ưu tiên này cũng bao gồm việc Cuba đồng ý cắt giảm các mối quan hệ tình báo và an ninh với Nga và Trung Quốc. Hơn nữa, do nguyên tắc thượng tôn pháp luật và việc bảo vệ quyền sở hữu tài sản đóng vai trò then chốt trong việc khôi phục niềm tin của giới đầu tư, Washington mong muốn Havana cam kết hợp tác với Hoa Kỳ cùng các trọng tài quốc tế trung lập để thiết lập một cơ chế bồi thường công bằng—thay vì mang tính trừng phạt—nhằm giải quyết mớ bòng bong các khiếu nại về tài sản còn tồn đọng, vốn bắt nguồn từ các đợt quốc hữu hóa doanh nghiệp tư nhân của Hoa Kỳ do chính phủ Cuba thực hiện vào các năm 1959 và 1960. Những bước đi này không nhất thiết phải được thực hiện cùng một lúc. Tuy nhiên, nếu được triển khai theo từng đợt, chúng có thể thuyết phục Washington tin rằng cam kết cải cách của Cuba là hoàn toàn nghiêm túc. Những bước đi này sẽ đại diện cho những thay đổi nội bộ mang tính bước ngoặt nhất tại Cuba trong suốt nhiều thập kỷ qua—một thành quả mà Washington hoàn toàn có thể tuyên bố là một thắng lợi của mình.

Đổi lại—và cũng theo trình tự tương ứng—Hoa Kỳ có thể dỡ bỏ những biện pháp trừng phạt khắc nghiệt nhất của mình, cụ thể là đưa Cuba ra khỏi danh sách các quốc gia bảo trợ khủng bố, đồng thời bãi bỏ Sắc lệnh hành pháp ngày 1 tháng 5—văn bản đã áp đặt các biện pháp trừng phạt thứ cấp đối với quốc gia này. Washington cũng có thể nới lỏng các quy định về việc đi lại đến hòn đảo này; cho phép các doanh nghiệp Hoa Kỳ quay trở lại hoạt động trong các lĩnh vực du lịch, khai khoáng, năng lượng, nông nghiệp và nhiều lĩnh vực khác; cũng như cấp phép đầu tư vào các doanh nghiệp vừa và nhỏ thuộc khu vực tư nhân của Cuba. Ngoài ra, Hoa Kỳ cũng có thể tạm ngưng hiệu lực của Mục III trong Đạo luật Libertad—một văn bản vốn đóng vai trò là rào cản lớn đối với các khoản đầu tư quốc tế, bởi nó cho phép các nguyên đơn Hoa Kỳ khởi kiện các công ty nước ngoài đang hoạt động trên những khu đất hoặc tài sản mà các nguyên đơn này từng sở hữu tại Cuba trước khi chúng bị chính phủ Castro quốc hữu hóa.

Về mặt kỹ thuật, Đạo luật Libertad quy định rằng việc dỡ bỏ hoàn toàn lệnh cấm vận thương mại của Hoa Kỳ đối với Cuba chỉ có thể được thực hiện khi tại hòn đảo này xuất hiện một chính phủ chuyển tiếp mang tính dân chủ. Nhưng nếu Havana thực hiện những mở cửa kinh tế thực sự đi kèm với một sự tái cấu trúc lãnh đạo đủ mạnh, Washington có thể diễn giải “quá trình chuyển đổi” một cách sáng tạo để nới lỏng các lệnh trừng phạt, ngay cả khi chưa có sự dân chủ hóa hoàn toàn. Một thỏa thuận như vậy sẽ không loại trừ những thay đổi chính trị rộng lớn hơn. Thay vào đó, nó sẽ cho các nhà lãnh đạo chế độ thời gian để tìm ra một lối thoát được cả hai bên chấp nhận trong khi xã hội dân sự được xây dựng lại. Phải thừa nhận rằng, chính quyền Cuba cho đến nay đã thể hiện rất ít sự quan tâm đến một lối thoát. Nhưng một con đường thoát hiểm như vậy chắc chắn tốt hơn so với những gì có thể chờ đợi họ: sự sụp đổ kinh tế tiếp diễn, mang lại khó khăn xã hội và bất ổn nghiêm trọng đến mức khiến Hoa Kỳ phải lật đổ chế độ bằng vũ lực.

Trình tự này cũng phù hợp với bản năng của chính quyền ở những nơi khác, bao gồm cả Venezuela: ưu tiên ổn định, mở cửa kinh tế và tái cấu trúc an ninh trong khi coi dân chủ hóa là một quá trình dài hạn. Cách tiếp cận này cũng sẽ phù hợp với chính sách của Hoa Kỳ đối với Cuba qua nhiều chính quyền—bao gồm cả chính quyền Trump đầu tiên—vốn có xu hướng ưu tiên không phải là việc hoàn thành ngay lập tức các mục tiêu tối đa được ghi trong luật pháp Hoa Kỳ mà là các mục tiêu hẹp hơn. Những biện pháp này bao gồm mở rộng không gian cho doanh nghiệp tư nhân, giảm bớt sự kiểm soát của quân đội đối với nền kinh tế, thả tù nhân chính trị, nới lỏng các hạn chế về luồng thông tin và giảm bớt mối quan hệ an ninh của Havana với các đối thủ của Mỹ.

Bây giờ hoặc không bao giờ

Cơ hội cho một thỏa thuận như vậy không phải là vĩnh cửu. Hãy xem xét yếu tố Rubio. Trong nhiều năm, ông là một trong những tiếng nói cứng rắn nhất về Cuba trong chính trường Mỹ. Chính vị thế đó có thể trao cho ông quyền lực độc nhất vô nhị để thuyết phục một nhân vật chính trị khác chấp nhận một thỏa thuận mà họ có thể làm được. Tổng thống Mỹ Richard Nixon có thể đến Trung Quốc chính xác vì lập trường chống cộng của ông là không thể nghi ngờ. Rubio không phải là Nixon, và ông hoạt động dưới thời một tổng thống thất thường, người dao động giữa việc rút lui theo chủ nghĩa biệt lập và leo thang căng thẳng một cách kịch tính. Tuy nhiên, nếu có bất kỳ nhân vật nào trong Đảng Cộng hòa ngày nay có thể đoàn kết các cử tri người Mỹ gốc Cuba, các nghị sĩ Cộng hòa và ít nhất một số đảng viên Dân chủ để ủng hộ một giải pháp lâu dài và có kế hoạch với Havana, thì đó sẽ là ông.

Tiếp đến là thực tế phũ phàng về vị thế kinh tế của Cuba. Người dân trên hòn đảo này đơn giản là không thể tiếp tục chịu đựng tình cảnh kinh tế ngày càng khốn khó dưới áp lực từ bên ngoài trong những năm còn lại của nhiệm kỳ thứ hai dưới thời chính quyền Trump. Tình trạng mất cân đối ngân sách nghiêm trọng, gánh nặng nợ nần chồng chất và khả năng tiếp cận nguồn tài chính bên ngoài vô cùng hạn hẹp đồng nghĩa với việc dư địa để chính phủ xoay xở gần như đã cạn kiệt. Havana có thể e ngại những nỗi đau ngắn hạn đi kèm với một quá trình cải cách sâu rộng hơn; nhưng sự thật là nỗi đau ấy đã hiện hữu ngay lúc này: thu nhập của người dân Cuba đã sụt giảm thê thảm, nhu cầu về hàng hóa và dịch vụ đã co hẹp, các ngành nông nghiệp và sản xuất công nghiệp đã lụi tàn, và lực lượng lao động đã bị bào mòn nghiêm trọng do làn sóng di cư.

Cánh cửa cơ hội để đạt được một thỏa thuận sẽ không mở mãi mãi.

Giữa bầu không khí đầy tuyệt vọng ấy, vẫn tồn tại một số xu hướng song phương tích cực đáng để chúng ta dựa vào và phát huy. Khu vực tư nhân tại Cuba—vốn đã mở rộng kể từ khi các doanh nghiệp vừa và nhỏ được hợp pháp hóa vào năm 2021—hiện đang đóng một vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ một bộ phận dân chúng vượt qua cuộc khủng hoảng hiện tại. Kể từ nhiệm kỳ Tổng thống của ông Barack Obama, mọi chính quyền Hoa Kỳ đều xác định việc hỗ trợ các doanh nghiệp tư nhân độc lập tại Cuba là một ưu tiên chính sách; thậm chí ngay cả ông Trump hiện cũng đã cho phép các doanh nghiệp tư nhân tại đây nhập khẩu nhiên liệu. Điều này mở ra những cơ hội để tạo thêm các ngoại lệ đối với lệnh trừng phạt, nhằm nuôi dưỡng đà tăng trưởng của khu vực kinh tế này. Quan hệ Mỹ-Cuba có thể đang ở vào giai đoạn căng thẳng nhất trong nhiều thập kỷ qua, song các chuyến bay trực tiếp giữa hai quốc gia vẫn tiếp tục được duy trì, và kim ngạch thương mại song phương về lương thực, nông sản—thông qua các kẽ hở hiện có trong lệnh cấm vận—đang đạt mức kỷ lục. Kiều hối gửi về từ cộng đồng người Cuba định cư tại Hoa Kỳ hiện là một trong những nguồn ngoại tệ lớn nhất đến tay những người dân Cuba bình thường. Một quá trình hòa giải tự nhiên giữa người dân Cuba đang sinh sống trên đảo và cộng đồng người Cuba ở nước ngoài đã đạt được những bước tiến xa hơn so với sự nhìn nhận của hầu hết các nhà quan sát.

Tuy nhiên, ngay cả khi mở cửa rộng rãi hơn đối với nguồn vốn đầu tư từ cộng đồng kiều bào, khu vực doanh nghiệp tư nhân và hoạt động thương mại song phương, thì bản thân những động thái này cũng sẽ không thể tạo ra quy mô nguồn vốn đủ lớn để hiện đại hóa hệ thống lưới điện đang xuống cấp trầm trọng của Cuba, tái cấp vốn cho hệ thống ngân hàng, hay tái thiết cơ sở hạ tầng cơ bản. Trong lịch sử, nguồn vốn quy mô lớn như vậy thường được huy động thông qua các thể chế đa phương—cụ thể là Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB)—cùng các chương trình hỗ trợ song phương từ chính phủ các nước phương Tây. Thế nhưng, nguồn tài trợ từ các chính phủ châu Âu hiện đang trở nên khan hiếm hơn, do họ đang chuyển dịch nguồn lực từ viện trợ phát triển sang chi tiêu cho quốc phòng. Cuba cũng không thể trông cậy vào các thể chế đa phương khác để nhận nguồn tài chính khẩn cấp, bởi quốc gia này hiện không phải là thành viên của các tổ chức đó, và cũng sẽ không thể gia nhập nếu thiếu đi sự chấp thuận từ phía Washington.

Việc đối chiếu với các trường hợp tương tự sẽ giúp làm sáng tỏ hơn những rủi ro và lợi ích đang hiện hữu trong cuộc chơi này. Năm 1986, Việt Nam bắt tay vào công cuộc cải cách thị trường từ một vị thế khủng hoảng trầm trọng, nhưng lại sở hữu năng lực quản lý nhà nước vẫn còn nguyên vẹn, một dân số trẻ và một nền kinh tế khu vực đang bước vào giai đoạn cất cánh. Năm 1989, khi Ba Lan chuyển đổi khỏi chế độ cộng sản, nền kinh tế nước này đang trên đà sụp đổ; tuy nhiên, họ lại được thừa hưởng những thể chế vận hành hiệu quả và gần như ngay lập tức nhận được nguồn tài trợ từ phương Tây—nhân tố đã đặt đất nước này lên một lộ trình mà đỉnh cao là việc gia nhập Liên minh Châu Âu (EU). Cuba ngày nay không sở hữu lợi thế dân số vàng như Việt Nam, cũng chẳng có được con đường tiếp cận nguồn tài chính bên ngoài như Ba Lan. Nền tảng sản xuất của nước này đã xuống cấp trầm trọng hơn, lực lượng lao động thì già hóa và bị hao hụt nặng nề do làn sóng di cư, đồng thời họ phải đối mặt với một môi trường toàn cầu kém thuận lợi hơn nhiều.

Những sự lặp lại của lịch sử

Việc các nhà lãnh đạo Cuba tỏ ra e ngại trước viễn cảnh phải đàm phán về tương lai chính trị và kinh tế của hòn đảo dưới áp lực cực lớn từ Hoa Kỳ là điều hoàn toàn dễ hiểu, bởi lẽ hành động đó gợi lại những ký ức lịch sử đầy đau thương. Năm 1901, các đại biểu tham gia soạn thảo bản hiến pháp cộng hòa đầu tiên của Cuba đã phải đối mặt với một thế tiến thoái lưỡng nan đầy cay đắng, khi Washington ra điều kiện chấm dứt bốn năm chiếm đóng quân sự (diễn ra sau cuộc Chiến tranh Mỹ-Tây Ban Nha năm 1898) đổi lấy việc Cuba phải chấp nhận những giới hạn về chủ quyền được quy định trong Tu chính án Platt. Sau này, Fidel Castro cùng các nhà cách mạng khác đã khẳng định rằng việc chấp nhận những điều khoản đó chính là một sự phản bội căn bản đối với những lý tưởng mà các chiến sĩ đấu tranh giành độc lập của Cuba đã hy sinh tính mạng để bảo vệ trong thế kỷ 19.

Tuy nhiên, một số đại biểu tham gia soạn thảo khi ấy lại không coi lựa chọn của mình là sự đầu hàng, mà đúng hơn là một nỗ lực nhằm bảo vệ một quốc gia non yếu đang phải chịu đựng những ràng buộc đặc biệt khắc nghiệt. Họ tìm cách bảo toàn một mức độ chủ quyền đủ để giúp Cuba tồn tại, đồng thời để ngỏ khả năng đạt được nền độc lập trọn vẹn hơn vào một thời điểm sau này.

Tình thế tiến thoái lưỡng nan hiện tại của Cuba không hoàn toàn giống với quá khứ. Cũng không nhất thiết Havana phải thực hiện các cuộc cải cách kinh tế và chính trị chỉ đơn thuần vì Washington yêu cầu. Thế nhưng, người dân Cuba xứng đáng được hưởng một tương lai đầy triển vọng. Và con đường hợp lý nhất—dẫu mang một nét trớ trêu đầy nghiệt ngã—mà chính quyền Cuba có thể lựa chọn để cứu vãn đất nước mình, chính là đàm phán với chính cường quốc đang gây ra những tổn thất nặng nề cho nền kinh tế của họ: Hoa Kỳ; bởi lẽ, đây cũng là chủ thể duy nhất có đủ năng lực thực tế để bảo trợ cho công cuộc phục hồi của Cuba. Sự thay đổi dường như ngày càng trở nên tất yếu. Vấn đề đặt ra lúc này là liệu sự thay đổi đó sẽ diễn ra thông qua một cuộc đổ vỡ hỗn loạn, một sự can thiệp quân sự bạo lực từ bên ngoài, hay một quá trình chuyển đổi từng bước—trong đó Havana vẫn nắm giữ quyền chủ động và tiếng nói quyết định.

MICHAEL J. BUSTAMANTE là Chủ nhiệm Ghế Emilio Bacardí Moreau về Nghiên cứu Cuba và Cuba-Mỹ tại Đại học Miami.

RICARDO HERRERO là Giám đốc Điều hành của Nhóm Nghiên cứu Cuba.

https://www.foreignaffairs.com/cuba/cubas-only-choice

***

Cuba’s Only Choice

A Deal With Washington Is the Island’s Best Hope

Cuban soldiers at a pro-government rally in Havana, May 2026 Norlys Perez / Reuters

Ever since U.S. commandos removed Venezuelan President Nicolás Maduro from power in January, Washington has piled unprecedented pressure on Cuba, Caracas’s beleaguered former ally. The island’s economy had already been spiraling as a result of the first Trump administration’s “maximum pressure” sanctions, the COVID-19 pandemic, and Havana’s failure to adopt deeper economic reforms. But Cuba’s loss of access to heavily discounted Venezuelan oil dealt a lethal blow. U.S. President Donald Trump’s de facto oil blockade of the island the last five months—the White House has let through just one Russian tanker—has pushed the country to the precipice: power blackouts are now daily and unpredictable, basic services have ground to a halt, and citizens are growing desperate.

Still, in not-so-quiet contacts with Cuban emissaries over the spring, including with a grandson of former President Raúl Castro, the White House has attempted to persuade the island’s one-party state to agree to an economic and security opening rather than root-and-branch political change. Havana has not taken Washington up on the offer but has instead mostly projected confidence and tried to buy time—especially since the launch of U.S. hostilities in Iran, which it hoped would absorb the administration’s attention and sap its will for escalation closer to home.

That time is running short. Frustrated by Havana’s intransigence, the Trump administration has threatened to impose crippling new secondary sanctions on foreign companies doing business in key sectors of the Cuban economy. In a surprise mid-May visit to Havana, the director of the Central Intelligence Agency, John Ratcliffe, delivered an ultimatum to Cuba’s leadership, demanding that it break security ties with China and Russia. The United States is also laying the groundwork for a potential “law enforcement” extraction operation that might echo the capture of Maduro by indicting Castro in a U.S. court.

This is not just a story about Washington’s choices, however. For decades, the island’s government has prioritized internal control and external patrons over political and economic transformation. It has long framed negotiating with Washington under pressure as incompatible with sovereignty—and one cannot deny that the current scale of U.S. economic coercion against Cuba is morally shocking. But given the current U.S. administration’s unpredictability, the onus to avert catastrophe is now on Havana. The longer Cuban leaders treat the path forward as a matter of revolutionary dignity rather than national survival, the more certain it becomes that whatever follows will be worse.

The best path forward is a negotiated deal in which Havana makes concessions substantial enough for Trump to sell as a victory, and in so doing staves off a humanitarian collapse and puts Cuba on the road to recovery. Anything short of that raises the risk of deepening social unrest and U.S. military intervention to stabilize a cratering economy just 90 miles from Florida, an outcome both governments would prefer to avoid.

Past the boiling point

From the moment news of Maduro’s capture broke, the Trump administration telegraphed two contrasting messages about the implications for Cuba. On the one hand, some U.S. officials told The Wall Street Journal that they were actively seeking regime change in Havana by the end of 2026. Yet diplomats also spoke to Cuban exiles in Miami and Spain about finding a “Cuban Delcy,” referring to the Venezuelan vice president under Maduro, Delcy Rodríguez, who was installed as interim leader after his removal. Cuba doesn’t have to “change all at once,” U.S. Secretary of State Marco Rubio remarked in February.

Cuba offered a few gestures in response: it released a handful of political detainees, issued a broader pardon decree covering 2,000 common prisoners, and committed to allowing Cuban Americans to invest in the economy. For the most part, however, a weak and vulnerable Havana repeated platitudes about mutual respect and national sovereignty. Its instinct to avoid grappling with the magnitude of the threat was reinforced by the United States’ involvement in Iran. If Cuba could just hold out until the U.S. midterm elections in November, officials in Havana reasoned, American voters would deliver a resounding rejection of the president’s military adventurism, and the White House would have little choice but to accept Havana’s modest concessions or simply move on.

The onus to avert catastrophe is now on Havana.

But rather than lose focus, the White House lost patience. A May 1 executive order gave the Treasury and State Departments immediate power to impose secondary sanctions on foreign companies doing business with Cuban state enterprises in strategic sectors such as mining, energy, and finance. The complex web of sanctions on Cuba, which includes a trade embargo in place since 1962, has long affected other countries’ engagements with the island. But foreign investors and operators in Cuba have never been threatened outright with losing their access to the U.S. financial system. Several companies have already paused operations on the island as a result.

Then came Ratcliffe’s visit to Havana, just a day after Cuba’s energy minister admitted publicly that the island had no oil reserves left. (Forebodingly, the CIA delegation included the leader of the Maduro capture operation.) This highly irregular overture carried a clear message to Cuba’s intelligence heads: Washington remained open to a deal, but the window was closing, and Trump’s musings about “taking Cuba” should be taken seriously. Reform the economy, release political prisoners, and (most important to the CIA) sever security ties with Russia and China, including by shutting down their listening stations on Cuban territory. Do nothing, and Havana would learn that the Trump administration’s focus on the country was not just a pet project of the president’s Cuban American secretary of state.

Finally, on May 20, federal prosecutors in the Southern District of Florida indicted Raúl Castro for ordering a 1996 shootdown of two U.S. civilian aircraft piloted by Cuban Americans over international waters, which killed three American citizens and one legal resident of the United States. The symbolism was unmistakable. For Cuban nationalists, May 20 marks the 1902 birth of the republic—but also the beginning of a post-independence order constrained by U.S. meddling. Even if the indictment was primarily intended to draw Havana to the table or to please Cuban American voters, it creates a legal pretext for U.S. military action. Recent media reports that Havana has stockpiled 300 defensive drones supplied by Russia and Iran have reinforced the administration’s argument that Cuba poses a security threat.

The shape of a deal

The standard read on why Havana has refused to offer Washington more substantial concessions is that Cuban officials are stubborn or ideologically calcified. But this explanation underestimates the rationality of their position as well as the dysfunction of the island’s governance. Cuba’s leadership is not a unitary actor. Authority is dispersed across at least four overlapping centers: the still-influential Castro and his immediate circle; the military-economic conglomerate Grupo de Administración Empresarial, which controls an estimated 40 percent of the country’s GDP (and in which the Castro family holds a direct interest); the security and intelligence services; and the Communist Party and state bureaucracy. 

GAESA wants to preserve its economic dominance, which would be threatened by any serious opening to the private sector. The security services want to maintain their ties with Beijing and Moscow, which any deep rapprochement with Washington would force them to renegotiate. The party apparatus fears that a meaningful political opening would accelerate the challenge to its domestic legitimacy, which is already in crisis. And Castro, a nonagenarian, views any deal that requires his exit as an existential threat to his end-of-life plans and the revolutionary project that he and his elder brother Fidel personified.

Negotiating with Washington threatens all of these constituencies. It is not surprising that they have collectively pushed back. It is also not surprising that no clear “Delcy” figure has emerged to roll over on superiors and do the United States’ bidding. What is surprising is how completely Cuba’s leadership has allowed these vetoes to drive its external strategy. Every month of gridlock further depletes the reserves, infrastructure, and social patience that any Cuban government would need to govern. The logic of resistance is intelligible. It is also a slow form of suicide.

In reality, the contours of a deal that Havana could plausibly accept have been visible for months. In March, U.S. officials told their Cuban counterparts that they wanted to see progress in strategic areas. That means liberalizing laws on free expression and association and the release of high-profile political prisoners, including those detained since the national protests that swept the island in July 2021. They are also pressing Havana to commit to broad market reforms that meaningfully open the economy to private-sector investment, including from the Cuban diaspora, and significantly reduce GAESA’s footprint. 

The list of priorities also includes an agreement by Cuba to scale back intelligence and security ties with Russia and China. And because the rule of law and property protections are crucial to restoring investor confidence, Washington wants Havana to commit to working with the United States and neutral international arbiters to establish a fair, not punitive, compensation structure for resolving the morass of outstanding property claims dating from the Cuban government’s expropriations of U.S. private businesses in 1959 and 1960. These steps need not happen all at once. But if sequenced in batches, they could convince Washington that Cuba’s commitment to reform is real. They would represent the most significant internal changes in Cuba in decades, which Washington could sell as a win.

In exchange, and likewise in sequence, the United States could rescind its harshest penalties, removing Cuba from the state sponsors of terrorism list and lifting the May 1 executive order that imposed secondary sanctions. Washington could also liberalize its rules on travel to the island; allow U.S. firms back into the tourism, mining, energy, agriculture, and other sectors; and authorize investments in privately run Cuban small- and medium-size businesses. And it could suspend Title III of the Libertad Act, which serves as a major disincentive to international investment because it allows U.S. claimants to sue foreign companies operating on property that the plaintiffs owned in Cuba before those holdings were nationalized by the Castro government.

Technically, the Libertad Act conditions the full lifting of the U.S. trade embargo on the existence of a democratic transition government on the island. But if Havana matched genuine economic openings with a sufficiently reconfigured leadership, Washington might interpret “transition” creatively enough to ease sanctions, even absent full democratization. Such an arrangement would not foreclose broader political change. Rather, it would give regime leaders time to secure a mutually agreeable off-ramp while civil society rebuilds. Admittedly, the Cuban authorities have shown little interest in an off-ramp so far. But such an exit path is surely preferable to what may otherwise await them: a continued economic collapse, bringing greater social hardship and instability severe enough to prompt the United States to remove the regime by force.

This sequencing is also consistent with the administration’s instincts elsewhere, including in Venezuela: to prioritize stabilization, an economic opening, and security realignment while treating democratization as a longer-term process. The approach would likewise resonate with U.S. policy toward Cuba across several administrations—including the first Trump administration—which has tended to prioritize not the immediate fulfillment of maximalist goals enshrined in U.S. statutes but narrower objectives. These include expanding space for private enterprise, reducing the military’s grip on the economy, releasing political prisoners, loosening restrictions on information flows, and diminishing Havana’s security ties with U.S. adversaries.

Now or never

The window for such a deal is not eternal. Consider the Rubio factor. For years, he has been one of the most hawkish voices on Cuba in American politics. That very positioning may uniquely empower him to sell a negotiated arrangement that another political figure could not. U.S. President Richard Nixon could go to China precisely because his anticommunist credentials were unquestioned. Rubio is not Nixon, and he operates under a volatile president who oscillates between isolationist disengagement and theatrical escalation. Still, if any figure in today’s Republican Party could unite Cuban American constituencies, congressional Republicans, and at least some Democrats in support of a phased and durable settlement with Havana, it would be him.

Then there is the cold reality of Cuba’s economic position. The island’s citizens simply cannot endure deepening economic immiseration under external pressure for the remaining years of the second Trump administration. Large fiscal imbalances, a heavy debt burden, and scant access to external financing mean that the government’s room to maneuver has all but disappeared. Havana may fear the short-term pain that might accompany a deeper reform process, but the truth is that this pain is already here: Cubans’ incomes have collapsed, demand for goods and services has contracted, the agricultural and manufacturing industries have withered, and the workforce has been hollowed out by migration.

The window for a deal is not eternal.

Amid the despair, there are some positive bilateral trends to build on. Cuba’s private sector, which has expanded since the legalization of small- and medium-size enterprises in 2021, now plays an important role in supporting parts of the population through the current crisis. Since the presidency of Barack Obama, every U.S. administration has identified supporting independent enterprise in Cuba as a policy priority, and even Trump is now allowing private businesses there to import fuel. This creates opportunities for more sanctions carve-outs to nurture this sector’s growth. U.S.-Cuban relations may be at their tensest in decades, but direct flights between the two countries continue, and bilateral trade in food and agricultural goods under existing embargo loopholes is setting records. Remittances from the U.S.-based diaspora are among the largest sources of hard currency reaching ordinary Cubans. An organic reconciliation between Cubans on the island and abroad has advanced further than most observers acknowledge.

Yet even a fuller opening to diaspora investment, private enterprise, and bilateral trade would not by itself generate the scale of capital needed to modernize Cuba’s crumbling electrical grid, recapitalize its banking system, or rebuild basic infrastructure. That kind of capital has historically come through the multilateral architecture: the International Monetary Fund, the World Bank, and the bilateral programs of Western governments. But funding from European governments is becoming less available as they shift resources from development aid to defense spending. Cuba cannot count on other multilateral institutions to provide emergency financing because it is not a member and cannot become one without Washington’s blessing.

The comparative cases sharpen what is at stake. In 1986, Vietnam embarked on market reforms from a position of acute crisis but with intact state capacity, a young population, and a regional economy entering its takeoff phase. In 1989, as Poland transitioned out of communist rule, its economy was collapsing, but it had inherited functional institutions and was met almost immediately by Western financing that set the country on a path that culminated in EU membership. The Cuba of today has neither Vietnam’s demographic dividend nor Poland’s external-financing pathway. Its productive base is more deteriorated, its workforce is older and more depleted by emigration, and it faces a far less generous global environment.

History's rhymes

Cuban leaders understandably recoil at the prospect of negotiating the island’s political and economic future under extreme U.S. pressure because doing so evokes painful historical memories. In 1901, delegates drafting Cuba’s first republican constitution faced a bitter dilemma when Washington conditioned the end of its four-year military occupation after the 1898 Spanish-American War on constitutional limits to Cuban sovereignty under the Platt Amendment. Fidel Castro and other revolutionaries would later assert that accepting those terms was a fundamental betrayal of the ideals for which Cuba’s independence fighters had given their lives in the nineteenth century.

But some of the actual delegates understood their choice less as surrender than as an attempt to preserve a fragile nation under extraordinary constraints. They sought to secure enough sovereignty to keep Cuba alive and to leave open the possibility of fuller independence later.

Cuba’s current predicament is not identical. Nor should Havana embrace economic and political reforms simply because Washington demands them. But the Cuban people deserve a viable future. And the most logical, if cruelly ironic, path the Cuban authorities can take to save their country is to negotiate with the very power inflicting grievous damage on their economy: the United States, because it is also the only one that can realistically sponsor Cuba’s recovery. Change looks increasingly inevitable. The question is whether it comes through chaotic unraveling, violent foreign intervention, or a step-by-step transformation in which Havana still has a say.

MICHAEL J. BUSTAMANTE is Emilio Bacardí Moreau Chair in Cuban and Cuban-American Studies at the University of Miami.

RICARDO HERRERO is Executive Director of the Cuba Study Group.