4261 - "Hội chứng xây dựng" của Trung Quốc

Ning Leng

Tại sao Bắc Kinh không thể ngăn chặn tình trạng chi tiêu lãng phí

Cầu Vịnh Giao Châu ở Thanh Đảo, Trung Quốc, tháng 6 năm 2011 (Ảnh: China Daily / Reuters)

Trung Quốc đang gánh chịu tình trạng lãng phí khổng lồ. Trong nhiều thập kỷ, các quan chức chính phủ đã triển khai những dự án quy mô lớn, hào nhoáng, ưu tiên kích thước và vẻ bề ngoài hơn là tính thực tiễn, hiệu quả chi phí hay sự bền vững. Các dự án như sân bay rộng lớn nhưng ít được sử dụng, trung tâm triển lãm khổng lồ nhưng vắng vẻ, hay các khu công nghệ mang dáng dấp tương lai nhưng lại tách rời nhu cầu thực tế của ngành công nghiệp... đã mọc lên ở hầu hết mọi lĩnh vực mà nhà nước muốn thúc đẩy phát triển. Các quan chức theo đuổi những dự án dễ gây chú ý này nhằm gây ấn tượng với cấp trên và phô trương thành tích; tuy nhiên, việc làm đó thường rút cạn nguồn lực dành cho các sáng kiến ​​phát triển kém hào nhoáng hơn nhưng lại hiệu quả hơn, qua đó kìm hãm đà tăng trưởng của Trung Quốc.

Lãnh đạo Trung Quốc Tập Cận Bình nhận thức rõ mức độ nghiêm trọng của vấn đề này và đã đẩy mạnh các nỗ lực ngăn chặn. Kể từ năm 2025, ông Tập liên tục cảnh báo các quan chức địa phương không được lãng phí nguồn lực vào những dự án mang tính phô trương như vậy. Chẳng hạn, trong một bài phát biểu quan trọng vào tháng 2 năm 2026, ông Tập nhấn mạnh tầm quan trọng của việc đánh giá đúng hiệu suất làm việc của quan chức, đồng thời chỉ trích những chính trị gia theo đuổi các dự án phô trương là những người có "quan điểm sai lệch về thành tích chính trị". Ông cũng thúc đẩy các chương trình đào tạo nhằm hướng cán bộ đảng tập trung vào những động lực phát triển thực chất, đồng thời tuyên bố rằng việc phân bổ sai lệch nghiêm trọng nguồn lực cho các dự án phô trương có thể dẫn đến các hình thức kỷ luật như cảnh cáo hoặc thậm chí khai trừ khỏi Đảng.

Những nỗ lực này hoàn toàn có cơ sở xác đáng. Tuy nhiên, chúng cũng vô ích. Đảng Cộng sản Trung Quốc từ lâu đã nhận thức được tình trạng lãng phí này và thậm chí từng phát động một chiến dịch cụ thể để chống lại nó từ năm 2014; khi đó, Bắc Kinh thông báo đã đình chỉ hơn 600 dự án phô trương và kỷ luật hơn 400 quan chức có liên quan. Ông Tập không thể ngăn chặn sự tái diễn của các dự án phô trương vì chúng là một đặc tính cố hữu của hệ thống chính trị Trung Quốc chứ không phải là một lỗi kỹ thuật hay sự cố ngẫu nhiên. Cơ chế kiểm soát từ trên xuống của đất nước khuyến khích chính quyền địa phương chuyển hướng nguồn lực – vốn lẽ ra nên dành cho những nền tảng quan trọng nhưng ít được nhìn thấy của sự phát triển bền vững – sang các dự án được thiết kế nhằm phô trương thanh thế với cấp trên trong Đảng. Hệ thống chính trị Trung Quốc đang mắc kẹt trong một "cái bẫy phô trương", khiến sự phát triển của đất nước trông có vẻ ngoạn mục hơn nhiều so với thực tế. Mặc dù nhiều người tin rằng sự kiểm soát chính trị mang tính độc đoán cho phép Bắc Kinh tránh được tư duy ngắn hạn, nhưng sự gia tăng không ngừng của các dự án phô trương (nhằm mục đích tạo tiếng vang) cho thấy thực tế không phải lúc nào cũng như vậy. Mỗi khi Bắc Kinh theo đuổi một mục tiêu—chẳng hạn như tham vọng trở thành cường quốc toàn cầu về khoa học và công nghệ—họ lại tạo ra những lĩnh vực mới nơi các dự án lãng phí nảy sinh tràn lan. Khi nền kinh tế Trung Quốc tăng trưởng chậm lại và ngân sách chính quyền địa phương bị thu hẹp, gánh nặng từ các dự án phô trương này càng trở nên trầm trọng hơn. Trung Quốc không còn nhiều ngân sách để lãng phí, song hệ thống chính trị nước này vẫn tiếp tục thúc ép các quan chức chi tiêu sai chỗ.

Vội vã và lãng phí

Khác với các dự án phát triển thông thường vốn hướng tới lợi ích kinh tế và xã hội dài hạn, các dự án phô trương chủ yếu được thiết kế nhằm nâng cao vị thế chính trị cho quan chức khởi xướng chúng. Đối tượng mà các dự án này nhắm đến là giới lãnh đạo cấp cao trong bộ máy quan liêu khổng lồ của Đảng và Nhà nước Trung Quốc, chứ không phải công chúng hay các nhà đầu tư. Do nguồn lực có hạn, các quan chức thường theo đuổi những dự án phô trương này thay vì thực hiện các dự án ít gây chú ý hơn nhưng lại bền vững hoặc hiệu quả hơn.

Một trong những ví dụ điển hình nhất về các dự án phô trương liên quan đến quy hoạch đô thị. Thành phố Thanh Đảo—nơi có cảng biển lớn thứ ba của Trung Quốc—cần một giải pháp kết nối hai khu vực đô thị nằm ở hai bên cửa vịnh. Năm 2000, thị trưởng Thanh Đảo khi đó là ông Đỗ Thế Thành (Du Shicheng) đứng trước lựa chọn: xây cầu bắc qua vịnh hay xây hầm xuyên qua lòng vịnh. Các chuyên gia quy hoạch đô thị nghiêng về phương án xây hầm: một cây cầu không gây cản trở tàu chở hàng ra vào cảng sẽ phải bắc ngang qua giữa vịnh thay vì cửa vịnh; do đó, cầu sẽ rất dài, tốn kém chi phí xây dựng và chịu ảnh hưởng của gió, tuyết và băng giá khắc nghiệt, làm hạn chế khả năng sử dụng vào mùa đông. Ngoài ra, chi phí bảo trì cầu cũng cao hơn nhiều so với hầm.

Tuy nhiên, một cây cầu sẽ tạo dấu ấn thị giác mạnh mẽ, thay đổi diện mạo đô thị và gửi đi tín hiệu rõ ràng tới cấp trên rằng ông Đỗ đã để lại dấu ấn lớn cho thành phố. Cuối cùng, Thanh Đảo đã xây dựng cả hai công trình: hầm ngầm tiêu tốn khoảng 470 triệu USD, còn cây cầu ngốn khoảng 1,6 tỷ USD. Ngày nay, thành phố đang phải xây thêm đường hầm thứ hai do lưu lượng giao thông quá tải, trong khi cây cầu lại hoạt động thua lỗ vì ít người sử dụng. Các dự án phô trương là một đặc tính trong hệ thống chính trị của Trung Quốc, chứ không phải là lỗi.

Thanh Đảo đã gặp may: bất chấp việc ông Du khăng khăng đòi xây cầu, thành phố vẫn có được đường hầm mà nó thực sự cần. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp khác, các dự án mang tính phô trương lại lấn át những dự án phát triển thiết yếu. Tại 15 thành phố ở Trung Quốc mà tôi đã đến khảo sát trong giai đoạn 2015–2019, chính quyền các thành phố ưu tiên xây dựng những nhà máy xử lý nước thải dễ gây chú ý hơn là hệ thống đường ống ngầm – yếu tố cốt lõi giúp các nhà máy này vận hành hiệu quả. Các thành phố cần đường ống dẫn nước thải để thu gom và chuyển nước thải đến nhà máy xử lý, đồng thời cần hệ thống thoát nước ngầm để ngăn ngừa ngập lụt khi mưa lớn. Nếu thiếu những hạng hạ tầng này, các cơ sở xử lý đắt đỏ vốn được xây dựng để phô diễn nỗ lực quản lý nguồn nước lại hoạt động dưới công suất thiết kế; trong khi đó, ô nhiễm vẫn tiếp tục đổ ra sông hồ, và các thành phố vẫn dễ bị tổn thương trước những trận lũ lụt tàn phá. Tương tự, khi Bắc Kinh nhấn mạnh tầm quan trọng của việc hiện đại hóa quy trình xử lý chất thải rắn trong thập kỷ đầu tiên của những năm 2000, các quan chức địa phương lại tập trung xây dựng những nhà máy đốt rác hiện đại bậc nhất mà bỏ qua khâu tái chế – một điều kiện tiên quyết tuy "vô hình" nhưng lại giúp quy trình đốt rác hiện đại đảm bảo vệ sinh hơn.

Ngay cả lĩnh vực công nghệ cũng chịu ảnh hưởng bởi "bẫy phô trương" này. Các nhà lãnh đạo Trung Quốc đã đặt việc giảm phụ thuộc vào công nghệ nước ngoài và thúc đẩy đổi mới sáng tạo trong nước thành ưu tiên quốc gia. Các quan chức địa phương – kể cả những người ở các khu vực chưa sẵn sàng cho hoạt động sản xuất công nghệ cao – đã nhanh chóng nắm bắt cơ hội này. Tại nhiều địa phương trong nội địa thiếu hụt nguồn nhân lực có trình độ, hệ thống logistics hiệu quả hay cơ sở hạ tầng hỗ trợ cần thiết cho ngành sản xuất trí tuệ nhân tạo (AI) hoặc robot, chính quyền địa phương lại triển khai các "thị trấn du lịch AI" mang tính chất chiêu trò – nơi robot nhảy múa và trò chuyện với du khách – hoặc xây dựng các công viên giải trí với những bức tượng robot trang trí. Những khoản đầu tư kiểu này chẳng giúp ích gì nhiều cho sự phát triển của ngành công nghiệp. Thay vào đó, chúng lại hút cạn nguồn lực vốn cần thiết cho những công việc thầm lặng, ít được chú ý nhưng lại là nền tảng cho đổi mới sáng tạo thực sự: đó là nghiên cứu, năng lực sản xuất và giáo dục.

Bẫy phô trương

Các quan chức địa phương vẫn theo đuổi những dự án mang tính phô trương bất chấp những hạn chế rõ ràng của chúng, bởi lẽ hệ thống chính trị Trung Quốc khuyến khích cả năng lực làm việc lẫn lòng trung thành. Đảng Cộng sản Trung Quốc (ĐCSTQ) dựa vào các tiêu chí đánh giá định lượng hàng năm để xem xét hiệu suất công tác của cán bộ; kết quả này là một phần yếu tố quyết định việc họ được thăng chức, giáng chức hay nhận tiền thưởng. Vào đầu mỗi năm, cấp trên sẽ giao cho cấp dưới một danh sách dài các mục tiêu có thể đo lường được, chẳng hạn như tốc độ tăng trưởng GDP, tỷ lệ thất nghiệp, mức độ ô nhiễm môi trường hoặc giới hạn số lượng các cuộc biểu tình. Vào cuối năm, các quan chức cấp trên sẽ đánh giá cấp dưới dựa trên việc họ có hoàn thành các mục tiêu này hay không.

Tương tự như các hệ thống khác gắn liền các chỉ số định lượng với kết quả công việc của cá nhân, các tiêu chí đánh giá định lượng của Trung Quốc cũng khuyến khích hành vi thao túng. Các quan chức tìm cách "lách luật" để làm đẹp kết quả, chỉ thực hiện chọn lọc một số chính sách, thậm chí thay đổi số liệu nhằm tạo vẻ ngoài thành công hơn, qua đó giành lấy khen thưởng hoặc tránh bị kỷ luật. Hệ thống này tạo ra tâm lý lo âu cho các quan chức đang cạnh tranh để đạt được những con số ấn tượng nhất. Khi nhiều quan chức đều có thể trình ra bảng thành tích xuất sắc nhờ khả năng tận dụng hệ thống, những ai muốn nổi bật hơn đồng nghiệp sẽ buộc phải tìm thêm các phương thức khác—chẳng hạn như các dự án phô trương thanh thế (visibility projects)—để chứng tỏ năng lực của mình.

Các dự án phô trương thanh thế tại Trung Quốc thường có quy mô lớn hơn, xuất hiện phổ biến hơn và cũng dễ bị bỏ dở hơn.

Yêu cầu tối thượng về lòng trung thành của Đảng Cộng sản Trung Quốc cũng thúc đẩy sự lãng phí. Các quan chức địa phương không thể triển khai những dự án nằm ngoài các ưu tiên của Đảng, ngay cả khi các dự án đó khả thi về mặt kỹ thuật hoặc có thể mang lại sự phát triển đáng kể. Tuy nhiên, việc theo đuổi các dự án phô trương thanh thế phù hợp với chương trình nghị sự hiện tại của Đảng lại là cách thể hiện cả năng lực lẫn lòng trung thành. Hệ quả là, các dự án kiểu này thường xuất hiện mạnh mẽ mỗi khi Bắc Kinh công bố các chỉ thị chính sách mới. Việc hưởng ứng các chỉ thị này bằng những dự án quy mô lớn mang lại sự an toàn về mặt chính trị cho quan chức, vì nó chứng tỏ họ muốn thúc đẩy các ưu tiên của Đảng; đồng thời, họ vẫn có không gian cho sự sáng tạo và linh hoạt do Bắc Kinh thường chưa kịp đưa ra các thước đo thành công hay tiêu chuẩn thực hiện cụ thể.

Tuy nhiên, nhu cầu thể hiện lòng trung thành đã dồn sự cạnh tranh giữa các quan chức vào những lĩnh vực chính sách hạn hẹp—nơi dễ trở nên quá tải và kém hiệu quả kinh tế. Bên cạnh đó, sự mơ hồ về định nghĩa thành công trong các chính sách mới cũng thôi thúc các quan chức tìm cách nổi bật bằng việc xây dựng các dự án lớn hơn, nhanh hơn và dễ gây chú ý hơn so với đồng nghiệp. Bắc Kinh gặp khó khăn trong việc ngăn chặn các dự án phô trương thanh thế ở những lĩnh vực chính sách mới, bởi cần có thời gian để xác định dự án nào hữu ích, dự án nào lãng phí và chỉ số nào thực sự phản ánh tiến độ thực tế. Đến khi giới lãnh đạo Trung Quốc hiểu đủ rõ về bối cảnh chính sách để đưa ra quy định quản lý, thì các quan chức địa phương đã chuyển hướng sang lĩnh vực chính sách mới và bắt đầu một đợt dự án lãng phí khác để tạo dấu ấn riêng.

Mối quan hệ kiểu "mèo vờn chuột" này là một đặc điểm lặp đi lặp lại trong quá trình phát triển của Trung Quốc ở thời hiện đại. Vào những năm 1990 và thập kỷ đầu tiên của thế kỷ 21, nhiều dự án mang tính phô trương hình thức đã được triển khai dưới dạng các công trình xây dựng quy mô lớn: những tòa nhà chính phủ cao chót vót, những cây cầu đồ sộ, sân bay khổng lồ và các khu phát triển trải rộng. Nhiều công trình trong số đó bị bỏ không, bị phá dỡ ngay sau khi xây dựng hoặc không bao giờ được khai thác hết công suất. Khi Bắc Kinh bắt đầu nhận ra sự lãng phí này và hạn chế các dự án như vậy vào năm 2014, các quan chức địa phương đã kịp chuyển hướng sang những cách thức mới để chứng tỏ thành tích. Bắc Kinh muốn phát triển năng lượng tái tạo; các quan chức liền xây dựng hàng loạt cơ sở điện gió và điện mặt trời, nhưng thường không thể kết nối chúng vào lưới điện quốc gia. Bắc Kinh muốn đảm bảo an ninh lương thực; các quan chức cưỡng chế nông dân nhổ bỏ cây trồng thương phẩm để chuyển sang trồng lúa và lúa mì, qua đó phá hủy sinh kế của người dân mà không thực sự làm tăng sản lượng ngũ cốc. Gần đây hơn, khi giới lãnh đạo Trung Quốc đẩy mạnh các lĩnh vực công nghệ cao, các quan chức địa phương lại chuyển trọng tâm sang xe điện, robot, trí tuệ nhân tạo và nhà máy thông minh. Trong các lĩnh vực này, sự lãng phí không chỉ biểu hiện qua cơ sở hạ tầng vật chất bị bỏ hoang mà còn ở tình trạng dư thừa công suất, các doanh nghiệp phá sản và những tài sản không còn giá trị sử dụng (tài sản bị mắc kẹt).

Sự lãng phí mang "đặc sắc Trung Quốc"

Các dự án mang tính phô trương không phải là điều chỉ có ở Trung Quốc. Các chính trị gia tại các quốc gia dân chủ thường theo đuổi những dự án nhằm thu hút cử tri (kiểu dự án "bánh vẽ" hay "đầu tư cục bộ") để chứng tỏ họ đang mang lại lợi ích cho người dân, hoặc xây dựng những công trình tốn kém nhưng kém hiệu quả (thường được gọi là "voi trắng" – những thứ hào nhoáng bên ngoài nhưng hiếm khi tự bù đắp được chi phí). Tuy nhiên, các dự án phô trương trong hệ thống quản lý tập trung từ trên xuống của Trung Quốc thường có quy mô lớn hơn, xuất hiện phổ biến hơn và dễ bị bỏ hoang hơn, để lại hậu quả lãng phí nghiêm trọng hơn nhiều.

Tại các nước dân chủ, các dự án phô trương thường được thiết kế nhằm mục đích tranh thủ phiếu bầu, đền đáp cử tri hoặc xây dựng liên minh lập pháp. Các chính trị gia có thể ủng hộ một nhà máy kém hiệu quả để duy trì việc làm tại địa phương, xây dựng một cây cầu "dẫn đến hư vô" (không kết nối với đâu cả) phục vụ một thị trấn chỉ có vài cư dân, hoặc xây bệnh viện nhưng lại thiếu vật tư để duy trì hoạt động. Dù vậy, thường vẫn có những giới hạn nhất định. Những dự án mang lại ít lợi ích công cộng thường gây tác dụng ngược khi cử tri cho rằng các quan chức dân cử đang lãng phí tiền thuế của dân. Ví dụ, khi các chính trị gia ở Alaska cố gắng dành ngân sách liên bang để xây một cây cầu nối tới hòn đảo chỉ có 50 cư dân sinh sống, dự án này đã vấp phải sự chỉ trích gay gắt từ báo chí và sự phản đối mạnh mẽ trên toàn quốc, khiến khoản ngân sách đó bị cắt bỏ và dự án cuối cùng bị hủy bỏ. Tuy nhiên, tại Trung Quốc, những dự án kiểu này có thể và thực sự phát triển mạnh mẽ, bởi yếu tố quyết định là liệu một lãnh đạo cấp cao có hài lòng với chúng hay không, chứ không phải liệu người dân có được hưởng lợi hay không. Ngay cả khi người dân Trung Quốc phản đối, họ cũng có ít kênh thể chế hơn so với cử tri ở các nước dân chủ để trừng phạt những quan chức gây lãng phí ngân sách. 

Các dự án nhằm tạo dấu ấn (dự án "tạo hình ảnh") ở các nước dân chủ thường có quy mô nhỏ hơn: chúng chỉ cần đủ nổi bật để cho thấy sự phản hồi tích cực đối với cử tri địa phương. Một cây cầu, bệnh viện hay con đường thông thường cũng có thể là đủ. Ngược lại, các dự án tương tự tại Trung Quốc thường tốn kém hơn nhiều, do các quan chức phải cạnh tranh với đồng nghiệp ở những địa phương khác để gây ấn tượng với cùng một nhóm giới tinh hoa chính trị. Họ có động lực mạnh mẽ để biến các dự án thành những công trình ngoạn mục về mặt hình ảnh, ngay cả khi việc tăng quy mô không mang lại nhiều giá trị thực tiễn. Đó phải là cây cầu có nhịp dài kỷ lục, bệnh viện hiện đại bậc nhất, hay đường cao tốc tám làn xe, bất kể điều kiện thực tế tại địa phương có thực sự cần thiết hay phù hợp với những dự án quy mô lớn như vậy hay không.

Các dự án tạo dấu ấn tại Trung Quốc cũng thường có tuổi thọ ngắn hơn so với các dự án tương đương ở các nước dân chủ. Nguyên nhân chính là do hệ thống nhân sự của Trung Quốc tạo ra rất ít động lực để các quan chức duy trì những dự án do người tiền nhiệm khởi xướng. Đảng thường luân chuyển lãnh đạo địa phương đến nơi công tác mới trung bình ba đến bốn năm một lần nhằm ngăn chặn việc họ xây dựng cơ sở quyền lực riêng tại một địa phương cụ thể. Tuy nhiên, các quan chức mới không thể nhận công trạng cho những dự án được thừa hưởng từ người tiền nhiệm. Những quan chức biết mình sẽ sớm bị điều chuyển thường muốn nhanh chóng khởi động dự án và tạo ra thành tích dễ thấy ngay trong nhiệm kỳ ngắn ngủi của mình, mà ít khi cân nhắc đến việc duy trì dự án sau khi họ rời đi hay tính khả thi lâu dài của nó. Các nước dân chủ không hoàn toàn loại bỏ được những động lực này; tuy nhiên, sự cạnh tranh bầu cử, trách nhiệm giải trình của đảng phái, sự giám sát của truyền thông và xã hội dân sự có thể làm tăng cái giá phải trả về mặt chính trị nếu bỏ bê các khoản đầu tư công.

Nhiều dự án quốc gia tại Trung Quốc đã thất bại do sự chênh lệch giữa động cơ khởi xướng dự án và các yếu tố cần thiết để duy trì chúng. Ví dụ, tại miền Bắc Trung Quốc, chính phủ đã triển khai chương trình trồng cây kéo dài hàng thập kỷ nhằm ngăn chặn sự mở rộng của sa mạc Gobi. Các quan chức địa phương đầy tham vọng đã chọn trồng độc canh loại cây dương phát triển nhanh thay vì các loại cây bụi bản địa phát triển chậm hơn. Tuy nhiên, sau khi các chính trị gia kịp ghi dấu ấn với những cánh rừng mới đầy ấn tượng và chuyển công tác đến nơi khác, người kế nhiệm lại ít chú trọng quản lý những rừng cây dương này—vốn đòi hỏi sự chăm sóc kỹ lưỡng hơn nhiều so với thảm thực vật bản địa. Kết quả là, những cánh rừng được quy hoạch thiếu hợp lý này đã bị sâu bệnh tàn phá, khiến hàng ngàn mẫu cây chết yểu.

Tư duy ngắn hạn

Các quan sát viên bên ngoài thường cho rằng Trung Quốc rất giỏi hoạch định dài hạn nhờ vào hệ thống chính trị tập quyền. Bắc Kinh đặt ra những mục tiêu dài hạn đầy tham vọng, thường xuyên ban hành các kế hoạch 5 năm và huy động nguồn lực để thực hiện chúng ở quy mô mà hiếm chính phủ nào sánh kịp. Tuy nhiên, có tầm nhìn dài hạn không đồng nghĩa với việc sở hữu các thể chế đủ năng lực để hiện thực hóa tầm nhìn đó. Trên thực tế, hệ thống chính trị Trung Quốc làm sai lệch các ưu tiên quốc gia dài hạn để chạy theo những thành tích ngắn hạn. Các dự án phô trương cho thấy chế độ tập quyền không hề triệt tiêu được động cơ chính trị ngắn hạn; trái lại, nó còn có thể khiến hậu quả của những động cơ này trở nên nghiêm trọng và khó khắc phục hơn.

Các dự án phô trương phản ánh một thực tế đáng ngại đối với giới lãnh đạo Trung Quốc: bộ máy nhà nước dường như có năng lực thực tế mạnh hơn so với khả năng thực sự của nó. Ông Tập Cận Bình có thể cảnh báo các quan chức về những dự án phô trương, nhưng các dự án này sẽ chỉ chuyển dịch từ lĩnh vực này sang lĩnh vực khác tùy theo sự thay đổi trong các ưu tiên của nhà nước. Những động cơ chính trị ăn sâu vào hệ thống vẫn khuyến khích các quan chức ưu tiên những gì dễ thấy, bắt mắt hơn là những gì thực sự thiết yếu. Để thực sự kiểm soát được các dự án phô trương, Bắc Kinh cần những cơ chế mạnh mẽ hơn về trách nhiệm giải trình từ dưới lên. Họ cần trao quyền cho người dân, các cơ quan truyền thông, tòa án và các tổ chức xã hội dân sự để phanh phui sự lãng phí, chất vấn các tuyên bố của quan chức và ngăn chặn những người khởi xướng các dự án có nguy cơ thất bại cao. Tuy nhiên, những cơ chế đó cũng sẽ làm suy yếu quyền kiểm soát tuyệt đối của Đảng đối với công tác đánh giá nhân sự, luồng thông tin và quyền lực chính trị. Những công cụ giúp nhà nước có khả năng tự điều chỉnh tốt hơn lại chính là những yếu tố thách thức yêu cầu cốt lõi của Đảng về quyền kiểm soát tập quyền. Do các nhà lãnh đạo Trung Quốc không chấp nhận cơ chế giải trình từ dưới lên, họ luôn chậm chân hơn một bước so với những dự án lãng phí, kém hiệu quả sắp nảy sinh. Tình trạng xây dựng ồ ạt trong lĩnh vực bất động sản, nợ chính quyền địa phương gia tăng, cơ sở hạ tầng giao thông ít được sử dụng và năng lực sản xuất công nghiệp dư thừa đều phản ánh thách thức này. Việc điều chỉnh hướng đi tại Trung Quốc khó khăn và tốn kém hơn so với nhiều quốc gia khác, bởi các vấn đề thường chỉ được giới lãnh đạo ở Bắc Kinh chú ý sau khi hậu quả đã trở nên nghiêm trọng. Các nhà lãnh đạo Trung Quốc có thể đưa ra cảnh báo, siết chặt quy định và trừng phạt những trường hợp vi phạm nghiêm trọng nhất; tuy nhiên, mọi nỗ lực loại bỏ các dự án mang tính phô trương sẽ không mang lại hiệu quả chừng nào cơ chế giải trình vẫn vận hành theo chiều từ trên xuống và sự nghiệp của các quan chức phụ thuộc vào cấp trên thay vì công chúng.

Khắp Trung Quốc là những cây cầu khổng lồ, sân vận động quy mô quá khổ, các khu công nghiệp hào nhoáng và những khu công nghệ mang dáng dấp tương lai. Nhiều dự án trong số đó thực sự phục vụ các mục đích thiết thực. Song, không ít dự án được triển khai chỉ vì chúng có thể nhìn thấy, đong đếm và phô diễn được. Việc theo đuổi các dự án mang tính phô trương thường đồng nghĩa với việc bỏ bê đầu tư vào những khía cạnh phát triển mà Trung Quốc đang cấp thiết cần đến, bao gồm nguồn nhân lực, cung cấp dịch vụ công và tính bền vững của hệ sinh thái. Mô hình Trung Quốc có thể trông rất hào nhoáng ở vẻ bề ngoài, nhưng nếu thiếu đi các cải cách thể chế, nó sẽ tiếp tục sản sinh ra những dự án phô trương tham vọng trong khi lại làm suy yếu sự phát triển dài hạn của đất nước.

Ning Leng là Giáo sư Trợ lý tại Trường Chính sách Công McCourt thuộc Đại học Georgetown, đồng thời là tác giả cuốn sách *Politicizing Business: How Firms Are Made to Serve the Party-State in China* (Chính trị hóa kinh doanh: Cách các doanh nghiệp bị buộc phải phục vụ Đảng-Nhà nước tại Trung Quốc).

https://www.foreignaffairs.com/china/chinas-edifice-complex

***

China’s Edifice Complex

Why Beijing Can’t Stop Wasteful Spending

The Jiaozhou Bay Bridge in Qingdao, China, June 2011 China Daily / Reuters

China is suffering from enormous waste. For decades, government officials have built grand, showy projects that prioritize size and appearance over practicality, cost-effectiveness, and sustainability. Projects such as sprawling but underused airports, oversized but empty exhibition centers, and futuristic technology zones disconnected from industrial needs have proliferated in virtually every sector in which the state has tried to encourage development. Officials have pursued these highly visible projects to impress their superiors and showcase their achievements, but in doing so they often take away resources from less glamorous but more effective development initiatives, ultimately holding back China’s growth.

Chinese leader Xi Jinping is aware of the severity of this problem and has ramped up efforts to stop it. Since 2025, Xi has repeatedly warned local officials not to waste resources on such visibility projects. In a major speech in February 2026, for example, Xi stressed the importance of properly assessing officials’ performance and called out politicians who pursued visibility projects as examples of people holding an “incorrect view of political achievements.” He has also pushed for training sessions that teach party cadres to focus on genuine sources of development and declared that serious misallocations of resources for visibility projects could result in warnings or even expulsion from the party.

These efforts are well founded. But they are also futile. The Chinese Communist Party has long been aware of this type of waste and even launched an explicit campaign against it as far back as 2014, when Beijing announced that it had halted more than 600 visibility projects and punished more than 400 officials for their involvement. Xi cannot stop visibility projects from recurring because they are a feature of China’s political system, not a bug. The country’s top-down system of control encourages local governments to direct resources away from the invisible but important foundations of sustainable development to projects that are designed to show off for higher-ups in the CCP. China’s political system is stuck in a visibility trap that makes the country’s development look far more spectacular than it really is.

Despite the widespread belief that Beijing’s authoritarian political control allows it to avoid short-term thinking, the unstoppable expansion of visibility projects shows that this is not always the case. Whenever Beijing pursues a goal, such as its current aim of becoming a global leader in science and technology, it creates new areas in which wasteful projects proliferate. As China’s economy slows and local government budgets shrink, the strain of visibility projects is growing more severe. China has little money left to waste—but its political system continues to push officials to spend in all the wrong places.

Haste and waste

Unlike standard development projects, which seek long-term economic and social benefits, visibility projects are designed primarily to increase the political profile of the official who pushes for them. Their target audience is higher-ups in China’s massive party-state bureaucracy rather than the public or investors. Because resources are limited, officials often pursue visibility projects at the expense of less visible projects that could be more sustainable or efficient.

One of the most memorable examples of visibility projects involved urban planning. The city of Qingdao, which is home to China’s third-largest port, needed a way to connect two urban districts on either side of the inlet to the bay on which it sits. In 2000, Qingdao’s mayor, Du Shicheng, faced a choice between building a bridge over the bay or a tunnel underneath it. Urban planners favored a tunnel: a bridge that would not interfere with cargo ships going to and from the port would have to be built across the center of the bay, not at its mouth, and would therefore have to be long, costly to build, and exposed to harsh wind, snow, and ice that would limit its use during winter. A bridge would also be significantly more expensive to maintain than a tunnel.

But a bridge would be highly visible, reshape the city’s skyline, and offer a more powerful signal to higher-ups that Du had left a major mark on the city. Ultimately, Qingdao built both—the tunnel cost about $470 million, and the bridge about $1.6 billion. Today, the city is adding a second tunnel because of heavy traffic, while the bridge operates at a loss because of insufficient use.

Visibility projects are a feature of China’s political system, not a bug.

Qingdao was fortunate: despite Du’s insistence on building a bridge, the city still got the tunnel that it needed. In many other cases, however, visibility projects displace essential development projects. In 15 cities across China that I traveled to for research from 2015 to 2019, city governments prioritized highly visible wastewater treatment plants over the underground pipe systems that make them work. Cities need sewage pipes to collect wastewater to send to treatment plants, and they need underground drainage systems to prevent flooding during heavy rains. Without these, the expensive treatment facilities that the cities had built to showcase their water management efforts were operating below capacity, while pollution was flowing into rivers and lakes, and cities remained vulnerable to devastating floods. Similarly, when Beijing emphasized the importance of modernizing solid waste treatment in the first decade of the 2000s, local officials focused on building state-of-the-art incineration plants while neglecting recycling, which is an invisible prerequisite that makes modern incineration more sanitary.

Even the tech sector suffers from the visibility trap. Chinese leaders have made it a national priority to reduce dependence on foreign technology and promote domestic innovation. Local officials, including those in jurisdictions unprepared for high-tech manufacturing, have seized on the opportunity. In multiple inland localities that lack an educated workforce, efficient logistics, or the supporting infrastructure needed for artificial intelligence or robotics manufacturing, local governments have launched gimmicky “AI tourism towns,” where robots dance and chat with tourists, or they have built theme parks decorated with robot statues. Such investments do little to promote the industry. Instead, they siphon resources away from the slow, invisible work essential to real innovation: research, manufacturing capacity, and education.

The visibility trap

Local officials pursue visibility projects despite their obvious drawbacks because China’s political system incentivizes both competence and loyalty. The CCP relies on annual quantitative evaluations to assess the performance of its cadres, which is part of what determines whether they will be promoted, demoted, or receive a bonus. At the beginning of each year, higher-level authorities assign lower-level officials a long list of measurable targets such as GDP growth, the unemployment rate, environmental pollution levels, or a maximum number of protests. At the end of the year, higher-level officials evaluate their subordinates according to whether they have met these targets.

Similar to other systems that tie quantitative indicators to individual outcomes, China’s quantitative evaluation metrics encourage manipulation. Officials try to game the results, selectively implement policies, and even alter data to make themselves look more successful and to either garner rewards or avoid punishment. This system generates anxiety among officials who are competing to produce the best possible numbers. When many officials can present excellent scorecards because of their ability to work the system to their advantage, those who want to stand out among their peers are driven to find additional ways—such as visibility projects—to signal their competence.

Visibility projects in China tend to be bigger, more widely occurring, and more likely to be abandoned.

The CCP’s paramount demand of loyalty also encourages waste. Local officials cannot launch projects that fall outside the party’s priorities even if such projects are technically sound or would generate significant development. But pursuing visibility projects that reflect the party’s current agenda signals both competence and loyalty. As a result, visibility projects are especially likely to emerge when Beijing announces new policy directives. Responding to these directives with new big-ticket projects is politically safe for officials because it demonstrates that they want to promote the party’s priorities, and they have room for creativity and flexibility because Beijing has often not yet developed clear measures of success or standards for implementation.

But the need to show loyalty funnels competition between officials into narrow policy areas that can easily become overly crowded and unprofitable, and the ambiguity that new policies produce about what constitutes success encourages officials to stand out by trying to build bigger, faster, and more visibly than their peers. Beijing struggles to stop visibility projects in new policy areas because it takes time to learn which projects are useful, which are wasteful, and which indicators can measure real progress. By the time Chinese leaders understand the policy terrain enough to regulate it, local officials have already moved on to the next policy frontier and have started a new round of wasteful projects with which they can leave their mark.

This cat-and-mouse dynamic is a recurring feature of China’s development in the modern era. In the 1990s and the first decade of the twenty-first century, many visibility projects took the form of large construction efforts: towering government buildings, expansive bridges, massive airports, and sprawling development zones. Many were underused, demolished soon after construction, or never used to capacity. When Beijing began to recognize this waste and restrict these developments, in 2014, officials had already moved on to new ways to signal success. Beijing wanted renewable energy; officials built many wind and solar facilities, but they often could not be connected to the electric grid. Beijing wanted food security; officials forcibly uprooted farmers’ cash crops to plant rice and wheat, destroying livelihoods without meaningfully increasing grain production. More recently, with China’s leaders promoting high-tech sectors, local officials have shifted their focus to electric vehicles, robotics, artificial intelligence, and smart factories. In these sectors, waste appears not only as unused physical infrastructure but also as overcapacity, failed firms, and stranded assets.

Waste with chinese characteristics

Visibility projects are not unique to China. Politicians in democracies frequently pursue pork barrel projects to show their constituents that they are delivering benefits or so-called white elephants that look showy but rarely pay for themselves. But visibility projects in China’s top-down system tend to be bigger, more widely occurring, and more likely to be abandoned, leaving behind even greater amounts of waste.

In democracies, visibility projects are usually designed to win votes, reward constituencies, or build legislative coalitions. Politicians may support an inefficient factory to preserve local jobs, a so-called bridge to nowhere that serves a town of only a handful of people, or a hospital without sufficient supplies to keep it running. But there are often limits. Projects that have little public benefit frequently backfire when voters think their elected officials are wasting taxpayer money. After politicians in Alaska tried to earmark federal funds to build a bridge to an island of 50 people, for example, it met such fierce criticism in the press and national resistance that the earmarks were removed and the project was eventually canceled. But in China, such projects can and do flourish because what matters is whether a higher-level leader likes them, not whether citizens benefit. And even when Chinese citizens push back, they have fewer institutional channels through which they can punish wasteful officials than voters in democracies do.

A ski jumping facility in Beijing, January 2026 Maxim Shemetov / Reuters

Democratic visibility projects are also smaller in scale: they only need to be visible enough to signal responsiveness to local voters. A standard bridge, hospital, or road may be sufficient. Visibility projects in China, by contrast, tend to be more costly because officials are competing against their peers in other jurisdictions to stand out in the eyes of the same set of political elites. They have strong incentives to make projects visually spectacular, even when the additional scale adds little practical value. It has to be a bridge with record-breaking span, a state-of-the-art hospital, or an eight-lane highway, regardless of whether local conditions make such projects worthwhile.

Chinese visibility projects also tend to be more short-lived than comparable projects in democracies. This is primarily because China’s personnel system gives officials weak incentives to maintain projects launched by their predecessors. The party tends to reassign local leaders to a new location every three to four years, on average, to prevent them from building their own power base in any one jurisdiction. But new officials cannot claim credit for inherited projects. Officials who know they will be transferred to a new location in just a few years want to launch projects quickly and claim visible credit within their short tenure, often without much thought to how to maintain a project after they leave or whether it will be viable in the long term. Democracies do not eliminate these incentives. But electoral competition, party accountability, media scrutiny, and civil society oversight can raise the political cost of abandoning public investments.

Many national projects in China have faltered because of this mismatch between the incentives to launch projects and those needed to sustain them. In northern China, for example, the government has been carrying out a decades-long program to plant trees to control the expansion of the Gobi Desert. Ambitious local officials planted monocultures of fast-growing poplar trees rather than slower-growing native shrubs. Once politicians took credit for the new and impressive forests they had created and moved on to different locales, however, their successors put little effort into managing the poplar trees, which require more maintenance than native vegetation. Eventually, these poorly conceived forests fell victim to pests and disease, resulting in the premature death of thousands of acres of trees.

The short game

Outside observers tend to assume that China is good at long-term planning because of its authoritarian political system. Beijing sets ambitious long-term goals, regularly issues five-year plans, and mobilizes resources to meet these goals on a scale few governments can match. But having a long-term vision is not the same as having institutions capable of carrying it out. In practice, China’s political system distorts long-term national priorities in favor of short-term victories. Visibility projects show that authoritarianism does not eliminate short-term political incentives; in fact, it can make their consequences more severe and harder to correct.

Visibility projects reflect an uncomfortable reality for Chinese leaders: the Chinese state appears more capable than it actually is. Xi can warn officials against visibility projects, but the projects will simply shift from one sector to another as state priorities change. The political incentives built into China’s political system still encourage officials to favor the visible over the vital. To truly rein in visibility projects, Beijing would need stronger sources of bottom-up accountability. It would need to empower citizens, media outlets, courts, and civil society groups to expose waste, challenge official claims, and push back on officials who launch projects that are likely to fail. But those mechanisms would also weaken the party’s monopoly over personnel evaluations, information flows, and political authority. The tools that would make the state more capable of self-correcting would challenge the party’s fundamental demand for authoritarian control.

Because Chinese leaders will not allow such bottom-up accountability, they are always a few steps behind the next boondoggle. China’s overbuilt real estate sector, mounting local government debt, underused transportation infrastructure, and industrial overcapacity all reflect this challenge. It is more difficult and costly to correct course in China than in many other countries because problems tend to reach Beijing’s attention only after the damage has already become severe. Chinese leaders can issue warnings, tighten rules, and punish the most egregious cases, but any effort to eliminate visibility projects will be ineffective as long as accountability remains top-down and individual officials’ careers depend on their superiors rather than the public.

China’s landscape is filled with massive bridges, oversized stadiums, gleaming industrial parks, and futuristic technology zones. Many of these projects serve real purposes. But many are built because they can be seen, measured, and displayed. Pursuing visibility projects often means neglecting investments in the aspects of development that China urgently needs, including human capital, public service provision, and ecological sustainability. The China model may look glamorous from the outside, but without institutional reforms, it will continue to generate projects that showcase ambition while undermining the country’s long-term development.

NING LENG is an Assistant Professor at the McCourt School of Public Policy at Georgetown University and the author of Politicizing Business: How Firms Are Made to Serve the Party-State in China.