4232 - Cách nước Mỹ đánh mất quyền kiểm soát các tuyến đường biển chung

Isaac Kardon 

Và lý do các vùng biển mở có thể sớm bị áp đặt các rào cản kiểm soát

Các tàu thuyền tại Eo biển Hormuz, Iran, tháng 5 năm 2026. Ảnh: Majid Asgaripour / Reuters

Việc Iran phong tỏa Eo biển Hormuz, cùng với thất bại của Hoa Kỳ trong việc khôi phục sự lưu thông hàng hải tự do, đã làm nổi bật mức độ phụ thuộc của nền kinh tế toàn cầu vào khả năng di chuyển thông suốt của tàu thuyền qua các tuyến đường thủy huyết mạch—và cho thấy quyền tự do đó mong manh đến nhường nào. Tuy nhiên, ngay cả trước khi eo biển này bị đóng cửa, kỷ nguyên dài của tự do hàng hải đã bắt đầu đi đến hồi kết.

Các điểm nghẽn hàng hải trọng yếu trên toàn thế giới đang đối mặt với hàng loạt rủi ro mới. Chẳng hạn, bắt đầu từ cuối năm 2023, lực lượng dân quân Houthi tại Yemen (được Iran hậu thuẫn) đã cản trở nghiêm trọng hoạt động vận tải qua Biển Đỏ, buộc các hãng vận tải lớn phải thay đổi lộ trình, tránh xa Kênh đào Suez và Eo biển Bab el-Mandeb. Ít nhất là từ năm 2022, Trung Quốc đã gia tăng các cuộc tập trận và hoạt động ngày càng quyết liệt tại khu vực Eo biển Đài Loan và vùng phụ cận, làm dấy lên lo ngại sâu sắc về tính dễ bị tổn thương của chuỗi cung ứng chất bán dẫn. Chiến tranh hỗn hợp của Nga tại Biển Baltic, thành công bất ngờ của Ukraine trong việc tấn công tàu Nga tại Biển Đen, và thậm chí cả chiến dịch tấn công mạnh tay của Hoa Kỳ nhằm vào các tàu bị nghi ngờ buôn lậu ma túy hay việc truy đuổi gắt gao các tàu dầu thuộc "đội tàu bóng tối" (shadow fleet)—tất cả đã làm lung lay mạnh mẽ quan niệm cho rằng đại dương là nơi tàu thuyền có thể tự do qua lại.

Những thách thức ngày càng gia tăng đối với quyền tự do hàng hải này đang làm phân mảnh hệ thống thương mại vốn từng rất cởi mở. Trong suốt tám thập kỷ sau Thế chiến II, các bên tham gia thương mại hàng hải—lĩnh vực chiếm khoảng 80% tổng kim ngạch thương mại toàn cầu—có thể hầu như không cần bận tâm đến những mối đe dọa kiểu này. Một hệ thống các hiệp ước đa phương và chuẩn mực pháp lý đã thiết lập trật tự tại các vùng ven biển (bao gồm các khu vực sát bờ và những eo biển hẹp đóng vai trò huyết mạch thương mại)—những nơi trước đây chịu sự chi phối của bất kỳ thế lực nào có khả năng kiểm soát thực tế. Với sức mạnh quân sự vượt trội trong phần lớn giai đoạn này, Hoa Kỳ đã đóng vai trò duy trì trật tự cho khu vực thương mại tương đối tự do đó. Giờ đây, sự xuất hiện tràn lan của các thách thức đối với tự do hàng hải đang đe dọa hệ thống thương mại mở của thế giới. Washington vẫn nắm giữ các vị thế chiến lược then chốt, sở hữu lực lượng máy bay, tàu chiến và tàu ngầm hùng mạnh nhất thế giới, đồng thời thống trị lĩnh vực thông tin liên lạc không gian. Tuy nhiên, những thay đổi trong mô hình thương mại, công nghệ quân sự và khía cạnh kinh tế của chiến tranh đang làm suy giảm hiệu quả sức mạnh quân sự của Hoa Kỳ tại các vùng ven biển đang bị tranh chấp.

Giống như nhân vật Wile E. Coyote chạy khỏi vách đá và vẫn lơ lửng trên không trung cho đến khi nhìn xuống, Washington đã nhận ra một cách muộn màng rằng sức mạnh quân sự của mình không thể tạo đủ lực nâng cho những tham vọng toàn cầu to lớn. Nếu không có khả năng kiểm soát các tuyến đường thủy, eo biển và các vùng ven biển trọng yếu, Hoa Kỳ không còn có thể đảm bảo vững chắc cho hệ thống kinh tế vốn là nền tảng của một kỷ nguyên cởi mở và thịnh vượng chưa từng có. Ngày nay, cả các quốc gia nhỏ lẫn đối thủ lớn nhất của Hoa Kỳ là Trung Quốc đều không cần phải trực tiếp thách thức ưu thế quân sự thông thường của Mỹ trong các lĩnh vực này. Họ có thể thực hiện điều đó theo những cách gián tiếp và bất đối xứng, sử dụng máy bay không người lái và tên lửa giá rẻ nhưng có tầm bắn xa, hoặc dùng các công cụ kinh tế để ngăn chặn quyền tiếp cận tự do mà không cần nổ một phát súng nào.

Ngay cả khi Hoa Kỳ dốc nguồn lực khổng lồ để cố gắng tái lập quyền kiểm soát cao độ đối với các vùng biển chung, việc khôi phục trật tự hàng hải cũ không còn là mục tiêu thực tế nữa. Những thay đổi mang tính bước ngoặt trong công nghệ quân sự và sản xuất công nghiệp đang làm lung lay tính khả thi cơ bản của một trật tự thực sự cởi mở. Việc đối mặt với sự chuyển dịch mang tính cấu trúc này là một thách thức của cả một thế hệ; thách thức đó phải bắt đầu bằng việc chấp nhận thực tế rằng phương thức tác chiến của Mỹ không còn phù hợp với địa lý chiến lược và kinh tế của thế giới đương đại.

Quyền tự do hành động

Trật tự hàng hải từ lâu đã được định hình bởi sự giằng co giữa mong muốn tự do đi lại trên biển của các quốc gia và tham vọng kiểm soát không gian hàng hải. Trong khoảng thời gian từ đầu thế kỷ 18 đến giữa thế kỷ 20, những mong muốn trái ngược này đã được dung hòa bởi cái gọi là "quy tắc tầm bắn đại bác" (cannon-shot rule). Theo tập quán này, quyền tài phán của một quốc gia trên biển chỉ mở rộng đến phạm vi mà đại bác của họ có thể bắn tới—một khoảng cách được ước tính là khoảng ba hải lý. Quy tắc tập quán này—vốn chỉ được các cường quốc thực dân công nhận—đã cho phép các hạm đội hải quân và thương mại hùng mạnh nhất thống trị các vùng biển chung và xây dựng đế chế toàn cầu, đồng thời vẫn đảm bảo cho các quốc gia khác có được một mức độ kiểm soát nhất định đối với vùng biển tiếp giáp bờ của họ. Trên thực tế, quy tắc này mang lại lợi thế to lớn cho một số ít cường quốc hàng hải, đặc biệt là Đế quốc Anh. Các tàu thuyền hiện đại và những tiền đồn hải quân ở xa của họ đã tạo ra các tuyến đường thương mại thực sự mang tính toàn cầu đầu tiên, đồng thời khuất phục các quốc gia khác vốn không có khả năng phô diễn sức mạnh vượt ra ngoài dải ven biển hẹp.

Sự thỏa hiệp này bắt đầu rạn nứt vào đầu thế kỷ 20 với sự ra đời của tác chiến tàu ngầm và thủy lôi hiện đại, cùng những tiến bộ trong công nghệ vũ khí giúp mở rộng tầm tấn công từ trên không, trên bộ và trên biển. Sau Thế chiến II, quy tắc "tầm bắn của pháo" truyền thống dần bị thay thế bởi một cấu trúc đa phương phức tạp, khởi đầu bằng các Công ước Geneva năm 1958 và đạt đến đỉnh cao với Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển lần thứ ba (UNCLOS III) năm 1982. Ít nhất là trên văn bản, các quy tắc chính thức này trao cho mọi quốc gia ven biển những quyền lợi nhất định được xác định theo địa lý—các vùng tài phán được quy định bởi hiệp ước chứ không phải dựa vào trọng tải hải quân hay pháo binh ven biển. Tất cả các quốc gia đều được hưởng quyền tự do hàng hải, tự do bay và quyền đặt cáp ngầm tại bất kỳ khu vực nào nằm ngoài vùng lãnh hải rộng 12 hải lý—vùng biển mà quốc gia ven biển có chủ quyền hoàn toàn.

Sức mạnh của Hoa Kỳ là nền tảng cho một trật tự hàng hải mang lại lợi ích cho hầu hết các quốc gia.

Washington đóng vai trò người bảo vệ khuôn khổ này—một thế lực cân bằng từ xa hoạt động ở vị trí địa lý thuận lợi, phô diễn sức mạnh thông qua các tàu sân bay cơ động cao, tàu ngầm ẩn mình, tàu tuần dương và tàu khu trục hoạt động ở vùng biển xa (blue-water), cùng các loại máy bay tàng hình. Với các quy tắc hiệp ước chính thức được hậu thuẫn bởi sức mạnh quân sự đáng gờm và sự hiện diện rộng khắp của Hoa Kỳ, mọi tàu buôn hoạt động trên các đại dương đều được hưởng mức độ an ninh chưa từng có trong thời bình. Kỷ nguyên của luật pháp hiệp ước đa phương này đã thể chế hóa mô hình tiếp cận mở đối với tài nguyên và thị trường ở mọi nơi, mở ra một kỷ nguyên toàn cầu hóa không bị cản trở.

Mặc dù các quốc gia khác cũng sở hữu năng lực tên lửa, không quân và hải quân có thể vươn xa khỏi vùng ven biển của họ, sức mạnh Hoa Kỳ vẫn là nền tảng cho một hệ thống mang lại lợi ích cho đa số các nước, trong khi rất ít quốc gia dám công khai thách thức trật tự đó. Tất nhiên, cũng có lúc Washington tự cho mình quá mạnh để phải chịu sự ràng buộc của luật pháp quốc tế; chẳng hạn, họ kiên quyết từ chối chính thức gia nhập UNCLOS III do những lo ngại tương đối nhỏ về cơ chế khai thác đáy biển sâu. Tuy nhiên, cam kết của Hoa Kỳ đối với quyền tự do hàng hải vẫn là một chuẩn mực nền tảng, một cơ chế kiểm soát đáng tin cậy đối với các năng lực phô diễn sức mạnh đang dần vươn ra biển khơi.

Đến đầu thế kỷ 21, Hoa Kỳ đã đạt được điều mà nhà khoa học chính trị Barry Posen gọi là "quyền kiểm soát các không gian chung" (command of the commons) vào năm 2003: khả năng vô song trong việc sử dụng đại dương, không phận và vũ trụ toàn cầu cho các mục đích quân sự, song hành với năng lực ngăn chặn đối thủ sử dụng các không gian này theo cách tương tự trong xung đột. Posen cũng cẩn trọng vạch rõ giới hạn của quyền kiểm soát này. Ông lập luận rằng Hoa Kỳ không phải là bất khả xâm phạm trong không phận dưới độ cao 15.000 feet (khoảng 4.500 mét) hoặc trên vùng biển cách bờ biển được phòng thủ tương đối tốt vài trăm dặm. Hai thập kỷ trước khi những rạn nứt trong quyền kiểm soát của Mỹ đối với các không gian chung (như biển và không phận quốc tế) lộ rõ ​​hoàn toàn, ông đã xác định chính xác các cường quốc có khả năng cao nhất sẽ thách thức giới hạn này: Trung Quốc và Iran. Mặc dù tàu ngầm Mỹ thống trị không gian tác chiến dưới lòng biển và không quân Mỹ làm chủ các tầng cao, quyền kiểm soát tuyệt đối này tất yếu sẽ suy giảm khi tiến gần hơn đến lãnh thổ của đối phương.

Tuy nhiên, các chiến lược quốc phòng của Lầu Năm Góc thường xuyên viện dẫn khái niệm của Posen và mở rộng phạm vi áp dụng sang cả những lĩnh vực mà ông từng loại trừ, bao gồm cả không gian mạng. Washington dần tin rằng họ nắm quyền kiểm soát gần như không bị cản trở ở những tầng cao nhất, độ sâu lớn nhất và cả những vùng ven biển nguy hiểm nhất; đồng thời tin rằng họ cần duy trì quyền kiểm soát đó để có thể cơ động gần như mọi nơi, mọi lúc và sẵn sàng hành động ngay lập tức. Thế nhưng, quyền kiểm soát của Hoa Kỳ đối với các không gian chung—đặc biệt là các vùng biển ven bờ—luôn bị hạn chế hơn nhiều so với những gì được hình dung trong các văn bản chiến lược của Lầu Năm Góc. Những giả định này hiện đang đối mặt với phép thử khắc nghiệt nhất tại Eo biển Hormuz, trong khi các khuôn khổ quân sự, pháp lý và kinh tế vốn làm nền tảng cho quyền tự do hàng hải đang chịu áp lực ngày càng lớn.

Các loại tên lửa chính xác tầm xa và máy bay không người lái (UAV) giá rẻ phóng từ bệ phóng di động hiện có thể tấn công hầu như bất kỳ mục tiêu nổi nào ở cách bờ hàng nghìn dặm, cũng như đe dọa mọi vật thể bay ở độ cao dưới 100.000 feet (khoảng 30.000 mét) so với mặt đất. Những tiến bộ trong công nghệ tấn công này đang dẫn đến sự trở lại với trạng thái cân bằng lịch sử. Nguyên tắc "tầm bắn của đại bác" đang tái khẳng định vai trò của mình, bởi tầm bắn của "đại bác" đã được mở rộng đáng kể và các đối thủ bắt đầu thách thức giả định cho rằng quân đội Mỹ là lực lượng bất khả xâm phạm và hiện diện ở khắp mọi nơi. Ngày càng nhiều chủ thể khác nhau có thể dễ dàng trì hoãn hoặc ngăn chặn quyền tiếp cận các điểm nghẽn hàng hải—những nơi mà trước đây dòng chảy thương mại toàn cầu từng được lưu thông tự do.

Tuy nhiên, xét cho cùng, những thay đổi về công nghệ quân sự chỉ là một phần nguyên nhân dẫn đến sự sụp đổ của quyền tự do hàng hải. Sự thay đổi trong cán cân tấn công - phòng thủ là điều tất yếu. Song, sự thay đổi về kinh tế trong lĩnh vực quốc phòng và thương mại mới là thách thức sâu sắc và dai dẳng hơn cả. Lực lượng Houthi tại Yemen có thể mua một chiếc máy bay không người lái (UAV) tấn công với giá vài nghìn đô la, trong khi Mỹ phải dùng tên lửa đánh chặn trị giá khoảng 2 triệu đô la để bắn hạ nó. Cần một quả tên lửa Patriot trị giá 3 triệu đô la để đối phó với tên lửa Shahed mà Iran có thể mua với giá chỉ khoảng 35.000 đô la. Trong gần ba năm nỗ lực ngăn chặn hoàn toàn chiến dịch gây rối hoạt động vận tải biển ở Biển Đỏ của Houthi, Hải quân Mỹ đã tiêu tốn khoảng 2 tỷ đô la tiền đạn dược để bảo vệ tàu chiến của mình—con số này chưa bao gồm chi phí vận hành và bảo dưỡng tàu thuyền, máy bay; chi phí cơ hội khi không triển khai chúng (hoặc không triển khai ở nơi khác); và tổn thất không thể đong đếm về uy tín khi chỉ đạt kết quả hòa trong cuộc đối đầu với một lực lượng dân quân ô hợp. Để tránh rủi ro, các hãng vận tải biển lớn—và cả lực lượng hải quân Mỹ—vẫn tiếp tục chọn lộ trình dài hơn khi đi vòng qua Mũi Hảo Vọng.

Hiện nay, mọi nỗ lực bảo vệ quyền tự do hàng hải tại các vùng biển ven bờ đang tranh chấp đều bị giới hạn bởi năng lực của nền công nghiệp quốc phòng—nơi cần nhiều năm mới có thể bổ sung lại kho đạn dược. Tại Mỹ, quy trình sản xuất vũ khí giống như một đầu bếp thượng hạng đang tỉ mẩn chế biến những bữa tối cầu kỳ, chậm rãi; trong khi đó, các đối thủ lại giống như những đầu bếp phục vụ món ăn nhanh, liên tục tung ra nguồn cung dồi dào được lắp ghép vội vã từ các linh kiện thương mại có sẵn nhờ nguồn hàng dư thừa khổng lồ từ nền công nghiệp Trung Quốc. Trong bối cảnh đó, tính toán chiến lược của Trung Quốc rất rõ ràng: mỗi quả tên lửa đánh chặn quý giá của Mỹ bị tiêu tốn để đối phó với UAV của một đối thủ nhỏ bé đồng nghĩa với việc Mỹ mất đi một vũ khí có thể dùng để chống lại các mối đe dọa đông đảo và nguy hiểm hơn nhiều ở Thái Bình Dương.

Bi kịch của tài nguyên chung

Trên thực tế, quan điểm của Washington về việc phải kiểm soát mọi vùng biển vào mọi thời điểm đã đặt ra những gánh nặng quá sức cho Lầu Năm Góc. Cơ quan này bị trói buộc vào một chiến lược, nền tảng công nghiệp và mô hình kinh tế không còn phù hợp với thực tế. Đến năm 2013, khi Hải quân Mỹ bắt đầu triển khai Tàu tác chiến ven bờ (LCS)—loại tàu được thiết kế riêng cho các vùng biển ven bờ đang tranh chấp—thì con tàu này đã không chứng minh được hiệu quả của thiết kế mô-đun và hệ thống vũ khí hạng nhẹ trong các nhiệm vụ mà nó được thiết kế để thực hiện. Thử nghiệm thất bại đó đã nhường chỗ cho dự án tàu hộ vệ lớp Constellation – một loại tàu chiến mặt nước cỡ nhỏ khác cũng bị hủy bỏ ngay cả khi chưa có chiếc nào được hạ thủy. Cả hai chương trình đều bị cản trở bởi những bất cập có thể tránh được trong quy trình mua sắm quốc phòng và nền tảng công nghiệp của Mỹ, nhưng chúng cũng thất bại vì mô hình tàu chiến có người lái với chi phí hợp lý đã không còn đất sống. Loại tàu này quá dễ bị tổn thương để có thể sống sót trong các cuộc xung đột cường độ cao đặc thù của cạnh tranh giữa các cường lực, nhưng lại quá đắt đỏ để được sử dụng như những khí tài tiêu hao số lượng lớn nhằm đối phó với các loại vũ khí giá rẻ nhưng có độ chính xác cao. Dù là tại các xưởng đóng tàu hay trên các eo biển, một quy luật mới về tầm bắn của vũ khí đang làm xói mòn quyền kiểm soát trên biển của Mỹ, khiến nước này không còn lựa chọn nào ở phân khúc trung gian mang lại hiệu quả thực tế.

Trong khi đó, Trung Quốc theo đuổi một chương trình hiện đại hóa quân sự không nhằm thách thức quyền kiểm soát tuyệt đối của Mỹ đối với các tuyến đường thủy toàn cầu, mà nhằm ngăn chặn đối thủ duy nhất của mình tiếp cận không gian hàng hải, không phận, vùng biển sâu và không gian thông tin tại khu vực lân cận. Báo cáo thường niên của Lầu Năm Góc về sức mạnh quân sự Trung Quốc mô tả hệ thống chống tiếp cận này như những vòng tròn đồng tâm tỏa ra từ bờ biển đại lục, mỗi vòng đánh dấu tầm bắn của một loại tên lửa nhất định. Các hệ thống tên lửa tầm ngắn và tầm trung của Trung Quốc hiện đã bao phủ dày đặc các vùng biển gần bờ, đồng thời một loạt tên lửa hành trình phóng từ tàu ngầm và máy bay ném bom có ​​khả năng tấn công các căn cứ của Mỹ ở khu vực trung tâm Thái Bình Dương. Các hệ thống này tinh vi hơn nhiều so với máy bay không người lái của lực lượng Houthi, nhưng chiến lược đằng sau chúng vẫn dựa trên cùng một nguyên tắc: số lượng sẽ thắng chất lượng. Xét đến cùng, chiến lược này bắt nguồn từ logic kinh tế.

Quy mô nền tảng công nghiệp của Trung Quốc tạo ra khả năng gây sức ép có thể triệt tiêu quyền tự do tiếp cận và cơ động – những yếu tố then chốt trong các kế hoạch chiến lược của Mỹ. Một yếu tố giúp bù đắp bất lợi về quy mô này là Mỹ vẫn duy trì lợi thế rõ ràng và có lẽ là bền vững ở lực lượng tàu ngầm. Trung Quốc đang gặp khó khăn trong việc chế tạo các tàu ngầm hạt nhân có năng lực tương đương. Nga sở hữu năng lực quân sự ngang ngửa (dù cho đến nay nước này vẫn từ chối chuyển giao công nghệ cho Trung Quốc), nhưng lại đối mặt với những hạn chế nghiêm trọng về năng lực sản xuất, đặc biệt là sau khi phát động cuộc chiến tại Ukraine vào năm 2022. Tuy nhiên, ngay cả lợi thế này cũng đang dần thu hẹp khi các hệ thống cảm biến dưới nước mới – cả cố định lẫn di động, tập trung chủ yếu ở Tây Thái Bình Dương – khiến việc ẩn mình của tàu ngầm ngày càng trở nên khó khăn hơn. Các máy bay không người lái của Ukraine đã tàn phá Hạm đội Biển Đen của Nga—một kỳ tích thực sự đáng nể đối với một quốc gia không có lực lượng hải quân, và có lẽ là minh chứng rõ nét nhất cho tính chất thay đổi cuộc chơi triệt để của quy tắc "phát đạn pháo" mới.

Cuộc cạnh tranh dưới lòng đại dương còn diễn ra ở tầng sâu hơn nữa—xuống tận đáy biển, nơi các cáp truyền tải điện năng, năng lượng và dữ liệu quang học có thể bị cắt đứt với chi phí thấp, trong khi việc sửa chữa lại tiêu tốn rất nhiều thời gian và nguồn lực. Chỉ cần tàu cá hoặc sà lan thông thường kéo lê mỏ neo cũng đủ làm đứt cáp; thực tế này đã xảy ra nhiều lần tại Biển Baltic và Eo biển Đài Loan. Hàng loạt cảm biến âm thanh mới—bao gồm cả loại được tích hợp trực tiếp vào cáp dữ liệu—cùng các cảm biến phát hiện tín hiệu từ trường, thủy động lực học và địa chấn đang khiến tàu ngầm ngày càng khó ẩn mình hơn. Đặc biệt, Trung Quốc đã đầu tư mạnh mẽ vào hệ thống cảm biến dưới biển cả cố định lẫn di động. Dù mạng lưới này có thể chưa đạt được quy mô địa lý hay hiệu quả đã được kiểm chứng như các hệ thống của Mỹ, nhưng nó lại tập trung dày đặc tại Tây Thái Bình Dương—khu vực mà Bắc Kinh coi là chiến trường duy nhất có khả năng xảy ra xung đột giữa các cường quốc—như một "Vạn Lý Trường Thành dưới đáy biển".

Ngoài thách thức trực tiếp từ Trung Quốc tại Tây Thái Bình Dương, vị thế cường quốc hàng hải của Mỹ đang bị đe dọa không phải bởi hạm đội của đối thủ, mà bởi các chiến thuật bất đối xứng diễn ra ở tầng nước nông hơn nhiều so với độ sâu hoạt động của tàu ngầm Mỹ. Trong khi đó, trên không gian, hình ảnh và dịch vụ liên lạc thương mại giá rẻ, dễ tiếp cận từ các vệ tinh của Nga và Trung Quốc đang cung cấp khả năng nhận thức chiến trường và độ chính xác trong nhắm mục tiêu tầm cỡ siêu cường cho các đối thủ—những bên vốn không đủ nguồn lực và trình độ kỹ thuật để tự triển khai các chùm vệ tinh riêng. Nhìn chung, các công cụ có hiệu quả đã được kiểm chứng, phổ biến rộng rãi và thường khó quy trách nhiệm cho bên nào cụ thể hiện đang có sẵn với chi phí cực thấp. Đây không phải là xu hướng khả quan đối với phương thức tác chiến của Mỹ—vốn đề cao các hệ thống tinh vi và đắt đỏ—đồng thời cũng không hứa hẹn sự trở lại nhanh chóng của kỷ nguyên tự do hàng hải thương mại.

Sự lỗi thời ngoài dự kiến

Năm 1980, Tổng thống Mỹ Jimmy Carter đã công bố Học thuyết Carter, xác định Vịnh Ba Tư là khu vực có lợi ích cốt lõi đối với Mỹ và tuyên bố rằng bất kỳ nỗ lực nào của các bên khác nhằm kiểm soát vùng ven biển này đều sẽ bị đáp trả bằng vũ lực. Quan điểm này phản ánh nhu cầu về dầu khí của Mỹ vào thời điểm đó. Tuy nhiên, trong vài thập kỷ qua, cuộc cách mạng dầu đá phiến đã biến Mỹ thành quốc gia xuất khẩu năng lượng ròng, và phần lớn lượng dầu khí đi qua Eo biển Hormuz hiện nay được chuyển đến châu Á—bao gồm cả Trung Quốc và các đồng minh của Mỹ tại Đông Á. Cam kết của Hoa Kỳ trong việc duy trì sự thông suốt của eo biển này đã trở thành một dịch vụ miễn phí dành cho đối thủ cạnh tranh chiến lược hàng đầu cũng như các khách hàng đồng minh—những bên từ chối chia sẻ chi phí. Chi phí này được chi trả bằng đạn dược, máy bay, tàu chiến và các nguồn lực khan hiếm khác của Hoa Kỳ—những thứ mà theo chiến lược tổng thể, lẽ ra phải được dành cho khu vực Thái Bình Dương.

Việc duy trì quyền kiểm soát tại các tuyến đường thủy tranh chấp khác cũng không còn mang lại hiệu quả tương xứng về mặt chi phí. Cuộc cạnh tranh chiến lược giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc không chủ yếu mang tính quân sự, mà diễn ra chủ yếu trên các mặt trận kinh tế, công nghệ và công nghiệp. Trung Quốc đã tìm kiếm lợi thế bằng cách thống trị khâu chế biến khoáng sản thiếtтиếu và sản xuất các loại hàng hóa trung gian cần thiết cho các công nghệ như radar và tủ lạnh. Hoa Kỳ cần tập trung nguồn lực vào việc xây dựng năng lực công nghiệp thay vì chuẩn bị cho các trận hải chiến quyết định chống lại những đối thủ vốn ưa thích một "cuộc chơi" khác. Và khi cái giá phải trả để kiểm soát các vùng biển tranh chấp ngày càng tăng cao, lợi ích thu được từ nỗ lực đó lại càng suy giảm.

Trung Quốc đã đầu tư mạnh mẽ vào một "Vạn Lý Trường Thành dưới đáy biển".

Khả năng xảy ra một cuộc tấn công tổng lực của Trung Quốc vào Đài Loan hoặc một cuộc xung đột quân sự trực tiếp với Hoa Kỳ trong vài năm tới là rất thấp. Một đòn tấn công quyết định như vậy không phải là lựa chọn hợp lý khi Bắc Kinh vẫn còn nắm giữ nhiều quân bài giá trị hơn để sử dụng. Quân đội không phải là vũ khí lợi hại nhất của Trung Quốc; thay vào đó, vũ khí mạnh nhất của họ chính là khả năng gây gián đoạn thương mại mà không cần nổ súng. Thông qua các biện pháp kiểm soát xuất khẩu và các quy định khác, các biện pháp "chặn đứng" mới được triển khai nhằm chồng lớp chế độ trừng phạt của Bắc Kinh lên trên chế độ trừng phạt của Hoa Kỳ, cùng hàng loạt biện pháp cưỡng ép thương mại quen thuộc, Trung Quốc đang thách thức nỗ lực của Hải quân Hoa Kỳ trong việc đảm bảo dòng chảy kinh tế tự do trên các tuyến đường thủy toàn cầu mà không cần khơi mào một cuộc đối đầu quân sự quyết định.

Trung Quốc đã trở thành cường quốc hàng hải hàng đầu thế giới, dù chưa hẳn là cường quốc hải quân mạnh nhất. Hơn một nửa số tàu thương mại toàn cầu hiện được đóng tại các xưởng đóng tàu của Trung Quốc, và nước này sở hữu mạng lưới cảng biển nội địa cũng như nước ngoài lớn nhất thế giới; họ vươn lên thành quốc gia thương mại hàng đầu nhờ sức mạnh của ngành công nghiệp hàng hải chứ không phải nhờ sức mạnh hải quân. Quy mô công nghiệp khổng lồ, nhu cầu về tài nguyên và sản lượng sản xuất đã biến Bắc Kinh thành nhân tố trung tâm—và cũng là tác nhân tiềm tàng gây gián đoạn—trong nhiều chuỗi cung ứng toàn cầu thiết yếu. Mối đe dọa kinh tế bất đối xứng này làm suy yếu hiệu quả của các biện pháp quân sự trong việc kiểm soát các vùng biển. Bắc Kinh hiện đã và đang buộc các nhà lãnh đạo quốc gia và doanh nghiệp – những người không muốn bị loại khỏi thị trường Trung Quốc – phải lựa chọn giữa nước này và Washington.

Gần đây, các nhà phân tích Trung Quốc bắt đầu mô tả mối quan hệ song phương giữa nước họ và Hoa Kỳ là trạng thái "bế tắc chiến lược" – một cuộc cạnh tranh mà không bên nào có thể thắng trong ngắn hạn, nhưng cán cân sẽ dần nghiêng về phía Trung Quốc khi vị thế mang tính cấu trúc của Mỹ suy yếu. Nếu cách tiếp cận của Trung Quốc là chấp nhận một cuộc đối đầu kéo dài trong thời bình thay vì cố gắng ép buộc một kết cục dứt khoát, thì những phản ứng mang tính bản năng của Washington – như nhanh chóng sử dụng vũ lực quân sự hay áp đặt các biện pháp trừng phạt và thuế quan trên diện rộng – lại vô tình làm suy yếu chính các nguyên tắc về tự do hàng hải và nền kinh tế mở vốn là nền tảng của hệ thống do Mỹ dẫn dắt.

Một tương lai bị chia cắt

Sự đồng thuận lâu nay tại Washington rằng khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương là trọng tâm chiến lược của thế kỷ 21 vẫn hoàn toàn đúng đắn. Đây là chiến trường duy nhất mà Hoa Kỳ phải đối mặt với một lực lượng quân sự có tiềm năng vượt trội hơn mình, đồng thời cũng là khu vực hứa hẹn sẽ dẫn đầu về tăng trưởng kinh tế trong vài thập kỷ tới. Việc kiềm chế thành công Trung Quốc và duy trì khả năng tiếp cận thương mại tại khu vực này sẽ phụ thuộc vào việc liệu các nhà hoạch định chính sách Mỹ có thể điều chỉnh chiến lược quân sự của đất nước cho phù hợp với thực tế kinh tế hay không. Cạnh tranh chiến lược dài hạn đòi hỏi nhiều hơn là chỉ duy trì các lợi thế mang tính chiến thuật. Câu hỏi cốt lõi là liệu một trật tự kinh tế mở, được duy trì nhờ tự do hàng hải, có đáng để bảo vệ hay không, và cái giá phải trả cho việc đó là gì.

Có thể Washington sẽ khôi phục được các nhà máy đóng tàu và bổ sung đầy đủ kho vũ khí; thiết kế và chế tạo các hệ thống phòng thủ giá rẻ, chấp nhận tiêu hao với số lượng lớn tương ứng với các loại vũ khí giá rẻ, dễ tiêu hao; buộc các đồng minh chia sẻ gánh nặng quốc phòng và đảm nhận vai trò tác chiến lớn hơn; cũng như tái lập vị thế thống trị quân sự toàn cầu đủ để khôi phục tự do hàng hải và đánh bại các đối thủ đang thách thức quyền kiểm soát tại các điểm nghẽn chiến lược. Đó sẽ là một bất ngờ đáng mừng. Tuy nhiên, Hoa Kỳ đang phải bơi ngược dòng những xu hướng mang tính cấu trúc vốn sẽ còn mạnh mẽ trong nhiều thập kỷ tới.

Trong khi đó, đã rõ ràng rằng hoạt động vận tải biển và các hoạt động thương mại dựa vào đó chưa chắc đã trụ vững trước hàng loạt công cụ giá rẻ hiện đang sẵn có cho nhiều chủ thể khác nhau. Cơ chế thu phí mà Tehran bắt đầu áp đặt tại eo biển Hormuz là dấu hiệu báo trước một chế độ hàng hải bị chia cắt và hỗn loạn có thể xuất hiện trong tương lai gần; tại đó, mỗi điểm nghẽn chiến lược có thể đòi hỏi một thỏa thuận riêng biệt cho từng quốc gia thương mại hoặc thậm chí cho từng con tàu cụ thể. Trật tự sắp tới sẽ không phải là những vùng biển bị đóng kín như trong cơn ác mộng của chủ nghĩa trọng thương, mà là một thứ gì đó cổ xưa và hỗn loạn hơn: những vùng biển bị kiểm soát (kiểu "có cổng chắn"), nơi quyền tự do đi lại phải được đàm phán và mua bán trên một thị trường địa chính trị thay vì được đảm bảo bởi các quyền pháp lý. Các hãng vận tải thương mại có thể sẽ phải tính đến rủi ro chính trị trong chi phí của mỗi tuyến đường, giống như cách họ tính toán chi phí nhiên liệu và điều kiện thời tiết hiện nay. Việc đi qua các điểm nghẽn hàng hải thông thường có thể đòi hỏi tàu thuyền phải thuê các lực lượng an ninh tư nhân được trang bị vũ khí hạng nặng hoặc thậm chí cần đến sự hộ tống của hải quân.

Một tỷ trọng ngày càng lớn của thương mại toàn cầu đang được vận chuyển bởi các đội tàu "bóng tối".

Trong kịch bản tồi tệ đó, các hãng vận tải thương mại buộc phải làm việc với bất kỳ thế lực địa phương nào đang kiểm soát các tuyến đường biển trong khu vực: trả phí quá cảnh ở nơi này, yêu cầu hộ tống ở nơi kia, và đơn giản là chọn đi đường vòng xa hơn để tránh các vùng biển đang tranh chấp khi các tính toán về rủi ro vận hành cho thấy đó là lựa chọn cần thiết. Các lực lượng hải quân sẽ quay trở lại nhiệm vụ bảo vệ tàu mang cờ của chính mình và thực hiện các cuộc tấn công vào tàu buôn của đối phương. Việc chính quyền Trump chú trọng vào Kênh đào Panama và Tây Bán cầu là một bước đi theo hướng này—và nó có thể là một sự nhượng bộ thực tế trước thực trạng cấu trúc đang dần hình thành.

Sự phân mảnh này đã và đang diễn ra—nhưng Hoa Kỳ lại đang đẩy nhanh quá trình này một cách không cần thiết. Một tỷ trọng ngày càng lớn của thương mại toàn cầu, đặc biệt là dầu mỏ, đang được vận chuyển bởi các đội tàu "bóng tối" hoạt động thiếu minh bạch, không có bảo hiểm và chuyên chở các loại hàng hóa đang chịu lệnh trừng phạt. Nếu Hoa Kỳ chuyển sang chiến lược nhanh chóng áp đặt các biện pháp trừng phạt hoặc thuế quan trừng phạt thay vì cân nhắc các giải pháp thay thế, nước này sẽ đẩy thêm nhiều tàu thuyền vào hoạt động ngầm và khiến thương mại toàn cầu học cách né tránh đồng đô la cũng như thị trường bảo hiểm tại London.

Thay vào đó, Washington nên áp dụng các biện pháp trừng phạt một cách có chọn lọc và tập trung sức mạnh hải quân vào những nơi mà cán cân chi phí-lợi ích vẫn nghiêng về phía bên phòng thủ, thay vì dàn trải lực lượng ra khắp mọi nơi cùng một lúc. Đồng thời, Mỹ nên tận dụng các khuôn khổ pháp lý để củng cố hoạt động thương mại vẫn tuân thủ luật pháp quốc tế, thay vì sử dụng luật pháp như một công cụ cưỡng chế nhắm vào các chủ thể vốn không hề e ngại những luật lệ đó. Nhiệm vụ của Hoa Kỳ không phải là khôi phục quyền tự do hàng hải từng dựa trên khả năng kiểm soát các vùng biển chung—điều mà nước này không còn nắm giữ (và thực tế là ngay cả trong thời kỳ hoàng kim, khả năng này cũng có những hạn chế nhất định). Thay vào đó, Mỹ cần thận trọng gìn giữ những lợi thế còn lại để chúng có thể duy trì thêm một thời gian nữa.

ISAAC KARDON là Nghiên cứu viên cấp cao thuộc Chương trình Châu Á tại Quỹ Carnegie vì Hòa bình Quốc tế (Carnegie Endowment for International Peace) và là tác giả cuốn sách *China’s Law of the Sea: The New Rules of Maritime Order* (Luật Biển của Trung Quốc: Các quy tắc mới về trật tự hàng hải).

https://www.foreignaffairs.com/united-states/how-america-lost-command-commons 

***

How America Lost Command of the Commons

And Why the Open Seas May Soon Be Tolled

Vessels in the Strait of Hormuz, Iran, May 2026 Majid Asgaripour / Reuters

Iran’s shuttering of the Strait of Hormuz, and the United States’ failure to restore the free flow of maritime traffic, has put a spotlight on just how much the global economy depends on ships’ ability to pass unencumbered through key waterways—and how fragile that right is. But well before the strait’s closure, a long era of free seas was already coming to an end.

Critical maritime chokepoints around the world have become fraught with new risks. Beginning in late 2023, for instance, the Iranian-backed Houthi militia in Yemen has throttled transit through the Red Sea, forcing major shippers to reroute away from the Suez Canal and Bab el Mandeb Strait. Since at least 2022, China has mounted increasingly aggressive exercises and activities in and around the Taiwan Strait, triggering great anxiety about the vulnerability of semiconductor supply chains. Russia’s hybrid warfare in the Baltic Sea, Ukraine’s unexpected success attacking Russian vessels in the Black Sea, and even the United States’ lethal campaign against alleged drug-smuggling boats and its hot pursuit of shadow fleet tankers have all badly shaken the impression that the oceans are relatively free to navigate.

These accelerating challenges to free navigation are fragmenting the formerly open trading system. Throughout the eight decades after World War II, those engaging in commercial maritime trade—which constitutes roughly 80 percent of global trade overall—could largely afford to ignore these kinds of threats. A framework of multilateral treaties and legal norms established order in the littoral zones (coastal areas and narrow straits that channel trade) that had previously been governed by whoever could effectively control them. With unmatched military power throughout much of this period, the United States policed this relatively free zone of commerce. Now, a proliferation of challenges to free navigation is threatening the world’s open trading system. Washington still commands the strategic heights and depths, fielding the world’s most capable force of aircraft, warships, and submarines, as well as dominating space communications. But changes to trading patterns, military technology, and the economics of warfare are eroding the efficacy of U.S. military power in contested littoral zones.

Like Wile E. Coyote running off the cliff and staying aloft until he looks down, Washington has belatedly discovered that its military power cannot provide sufficient lift for its soaring global ambitions. Without the ability to control crucial waterways, straits, and other littoral zones, the United States can no longer reliably secure the economic system that has underwritten an unprecedented era of openness and prosperity. Today, both small actors and the United States’ greatest competitor, China, no longer need to challenge U.S. conventional military supremacy in these domains directly. They can do so obliquely and asymmetrically, using cheap but long-range drones and missiles or economic tools that prevent open access without firing a shot.

Even if the United States were to sink extraordinary resources into an attempt to reestablish a high degree of control over the commons, restoring the old maritime order is no longer a realistic aim. Sea changes in military technology and industrial production are undermining the basic feasibility of a truly open order. Reckoning with this structural shift is a generational challenge that must begin with making peace with the fact that the American way of war is mismatched with the contemporary world’s strategic and economic geography.

Free reign

The maritime order has long been defined by a tension between states’ wish to navigate the seas freely and their temptation to control maritime space. Between the early eighteenth century and the middle of the twentieth century, these antithetical desires were reconciled by the so-called cannon-shot rule, a custom according to which a state’s authority over the sea extended only as far as its cannons could reach, a range considered to be about three nautical miles. This customary rule, recognized only by the colonial powers, permitted the strongest naval and commercial fleets to dominate the maritime commons and build global empires while assuring other states at least some measure of control over their coastal approaches. In practice, the rule afforded great advantages to a select few maritime powers, especially the British Empire. Their advanced vessels and distant naval outposts produced the first truly global trading routes and subordinated other states unable to project power beyond a narrow coastal band.

This compromise began to unwind in the early twentieth century, with the advent of modern submarine and mine warfare and the advancement of weapons technology that extended strike range from air, land, and sea. After World War II, the traditional cannon-shot rule was gradually buried under an elaborate multilateral architecture, beginning with the Geneva Conventions in 1958 and culminating in the Third United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS III) in 1982. On paper, at least, these formal rules assigned all coastal states certain geographically defined entitlements—zones of jurisdiction determined by treaty, not by naval tonnage or coastal artillery. All states enjoyed freedom of navigation, overflight, and laying of submarine cables anywhere outside a somewhat expanded, fully sovereign territorial sea of 12 nautical miles.

American might underpinned a maritime order from which most nations benefited.

Washington became this framework’s guardian—an offshore balancer operating at a comfortable geographic remove, with its power projected from highly maneuverable carriers, lurking submarines, blue-water cruisers and destroyers, and stealthy aircraft. With formal treaty rules underpinned by the U.S. military’s formidable power and ubiquitous presence, any trading vessel plying the world’s oceans enjoyed an unprecedented level of security in peacetime. This era of multilateral treaty law institutionalized a general pattern of open access to resources and markets anywhere, ushering in an era of unfettered globalization.

Although other nations fielded missile, air, and naval capabilities that could range well beyond their coastal zones, American might underpinned a system in which most nations benefited and few launched overt challenges. At times, of course, Washington also viewed itself as too powerful to be constrained by international law, stubbornly refusing, for instance, to formally accede to UNCLOS III because of relatively minor concerns about the deep seabed mining regime. Yet the United States’ commitment to free navigation remained a grounding norm, a reliable check on power projection capabilities creeping out to sea.

By the turn of the twenty-first century, the United States had achieved what the political scientist Barry Posen, in 2003, called “command of the commons”: an unrivaled ability to use the world’s oceans, air, and space for military purposes, paired with the capacity to deny adversaries comparable use during conflict. Posen was also careful to demarcate the limits of this command. The United States, he argued, was not invulnerable in airspace below 15,000 feet or on the ocean within a few hundred miles of a reasonably well-defended coast. Two decades before the cracks in America’s command of the commons became fully visible, he accurately named the powers most likely to test its limits: China and Iran. Although U.S. submarines ruled the undersea battle space and its air force reigned in high altitudes, this uncontested control necessarily thinned out closer to hostile territory.

Long short

Still, the Pentagon’s defense strategies routinely invoked Posen’s concept and extended it to cover areas he had expressly excluded, including cyberspace. Washington came to believe both that it exerted nearly untrammeled control over the highest altitudes, the deepest fathoms, and the most dangerous shorelines and that it ought to retain that control—to be able to maneuver nearly everywhere, all the time, at a moment’s notice. But the United States’ command of the commons, and particularly the littoral waters, was always more circumscribed than imagined in the Pentagon’s strategic documents. These assumptions are now facing their harshest test yet in the Strait of Hormuz, and the broader military, legal, and economic frameworks that underpinned freedom of navigation are straining under the weight of new and mounting pressures.

Long-range precision missiles and inexpensive drones fired from mobile artillery can now strike virtually anything that floats thousands of miles from shore and challenge everything that flies below 100,000 feet above the earth’s surface. These advances in offensive technology are producing a reversion to the historical mean. The cannon-shot rule is reasserting itself, because the range of a “cannon” has been extended dramatically and adversaries have begun to test the assumption that the U.S. military is untouchable and omnipresent. It is growing far easier for a far wider array of actors to delay or deny access to the chokepoints through which the world’s commerce once flowed freely.

Ultimately, however, changes in military technology are only partially responsible for collapsing freedom of navigation. Offense-defense balances inevitably shift. But the shift in the economics of defense and trade is the more profound and enduring challenge. The Houthis in Yemen can buy an attack drone for a few thousand dollars; to intercept it, the United States uses an interceptor that costs roughly $2 million. It takes a $3 million Patriot round to counter a Shahed missile Iran can acquire for around $35,000. In nearly three years of effort to fully thwart the Houthis’ campaign to disrupt Red Sea shipping, the U.S. Navy has expended some $2 billion in munitions to protect its own ships—before accounting for the expense to crew and maintain these vessels and aircraft, the opportunity costs of not deploying them (or not deploying them elsewhere), and the inestimable reputational harm of fighting a ragtag militia to a draw. To avoid risk, major shipping carriers—and U.S. naval forces—have continued to take the long way around the Cape of Good Hope.

Currently, any defense of free navigation in contested littorals is bounded by a defense industrial base that takes years to replenish magazines. In America, a master chef is making slow and exquisite dinners, but its adversaries are now short-order cooks, dishing out a ready supply of meals thrown together with commercial components provided by China’s massive industrial surpluses. China’s strategic calculus in such conditions is a no-brainer: each scarce U.S. interceptor expended to counter a small adversary’s drone is an interceptor that the United States cannot use against far more capable and numerous threats in the Pacific.

Tragedy of the commons

In practice, Washington’s idea that it needed to command every sea all the time put unmanageable burdens on the Pentagon, which became saddled with a strategy, industrial base, and economic model that was no longer fit for purpose. By 2013, when the U.S. Navy began forward deploying the Littoral Combat Ship (the vessel it designed for contested coastal waters), the ship failed to prove that its modular design and light armament worked for the operations it was intended for. That abortive experiment yielded to the Constellation-class frigate, another small surface combatant that was scrapped before any ships of its class even hit the water. Both programs were hampered by avoidable dysfunction in the U.S. acquisition process and industrial base, but they also fell short because the affordable crewed warship had been squeezed out of existence. It was too vulnerable to survive the high-end fight that great-power competition requires and too costly to serve as expendable mass against cheap, precise weapons. In shipyards and straits alike, a new cannon-shot rule has been eroding U.S. command at sea, leaving no profitable middle ground.

China, meanwhile, was pursuing a military modernization program that was not designed to challenge the United States’ outright control of global waterways but, rather, to deny local maritime, air, subsea, and information space to its sole rival. The Pentagon’s annual report on Chinese military power illustrates this area denial system as a set of range rings, concentric arcs radiating from China’s mainland coast, each marking the reach of a certain type of missile. Chinese short- and intermediate-range systems now saturate its near seas, and a suite of submarine and bomber-launched cruise missiles can strike U.S. bases in the central Pacific. These systems are far more sophisticated than Houthi drones. But the strategy behind them operates on the same principle: quantity will defeat quality. This strategy is rooted, ultimately, in an economic logic.

The scale of China’s industrial base enables a coercive reach that likely defeats the free access and maneuver on which U.S. strategic plans depend. One offset to this scale disadvantage is that the United States still has a clear and perhaps enduring advantage in its submarine fleet. China is struggling to build comparable nuclear boats. Russia fields near-peer capabilities (which, so far, it has resisted transferring to China), but it faces stark capacity constraints, especially since it invaded Ukraine in 2022. Yet even this advantage is diminishing as new fixed and mobile undersea sensing—much of it concentrated in the western Pacific—makes it steadily harder for submarines to hide. Ukraine’s drones have decimated the Russian Black Sea Fleet—a truly remarkable feat for a nation lacking a navy, and perhaps the strongest example of the radically disruptive nature of the new cannon-shot rule.

The undersea contest goes even deeper—down to the seabed, where power, energy, and fiber-optic data cables can be cheaply severed and only repaired at great cost in time and resources. Simple fishing boats and barges can sever cables with dragging anchors and have done so repeatedly in the Baltic Sea and the Taiwan Strait. A variety of new acoustic sensors—including those integrated into data cables—and others finding magnetic, hydrodynamic, and seismic signatures are making it harder for submarines to hide. China, in particular, has invested heavily in fixed and mobile undersea sensing. This network may lack the geographic scope and proven utility of the American systems, but it is heavily concentrated in the western Pacific—which Beijing regards as the sole theater of potential great-power conflict—as an “undersea great wall.”

With the exception of China’s direct challenge in the western Pacific, the United States’ maritime power is not being usurped by a rival fleet but by asymmetric tactics well beneath the depth ratings of the U.S. Navy’s submarines. Meanwhile, overhead, cheap and readily available commercial imagery and communications enabled by Russian and Chinese satellites now furnish a superpower’s battlefield awareness and targeting precision to adversaries who cannot marshal the resources and technical sophistication to field their own constellations. Overall, widely diffused, demonstrably effective, and often unattributable tools are now available for pennies on the dollar. This is not an auspicious trend for an American way of war that prizes exquisite and expensive systems—nor does it promise the quick resumption of the era of free commercial navigation.

Unplanned obsolescence

In 1980, U.S. President Jimmy Carter proclaimed the Carter Doctrine, identifying the Persian Gulf as a key American interest and declaring that any other actor’s attempt to gain control over this littoral zone would be met with force. This posture reflected U.S. oil and gas needs at the time. But over the past few decades, the shale revolution made the United States a net energy exporter, and the oil and gas transiting the Strait of Hormuz now flow overwhelmingly to Asia—to China as well as to the United States’ East Asian allies. The United States’ commitment to keep the strait open has become a free service to its chief strategic competitor and to allied customers who decline to share the cost—paid for with U.S. munitions, aircraft, ships, and other scarce resources that grand strategy dictates ought to belong in the Pacific.

The costs of commanding other contested waterways no longer add up, either. The United States’ strategic contest with China is not primarily military, but one unfolding mainly on economic, technological, and industrial battlefields. China has sought an advantage by dominating processing of critical minerals and the production of intermediate goods needed for technologies such as radars and refrigerators. U.S. resources need to be directed toward building industrial capacity rather than preparing for decisive naval battles against adversaries who prefer to play a different game. And as the price of controlling contested waters soars, the benefits of trying to do so diminish further.

China has invested heavily in an “undersea great wall.”

An all-out Chinese invasion of Taiwan or a direct military conflict with the United States within the next few years remains very unlikely. Such a decisive strike is not the logical choice when Beijing still holds many more valuable cards to play. China’s military is not its most potent weapon—that would be its demonstrated capacity to disrupt commerce without firing a shot. Using export controls and other regulations, newly implemented “blocking” measures that stack Beijing’s sanctions regime against that of the United States, and a litany of well-used coercive trade measures, China is challenging the U.S. Navy’s effort to secure free economic flows through the world’s waterways without initiating a decisive military showdown.

China has already become the world’s premier maritime power, if not yet its premier naval one. Over half of the world’s commercial vessels are now built in Chinese shipyards, and the country has the largest domestic and overseas port network; it became the world’s leading trading nation on the strength of its maritime industries, not its naval might. Sheer industrial scale, demand for resources, and manufacturing output have made Beijing the central player—and potential spoiler—in many vital global supply chains. This asymmetric economic threat undermines the efficacy of military methods of controlling the seas. Already, Beijing is forcing national and corporate leaders who do not wish to be excluded from the Chinese market to choose between it and Washington.

Lately, Chinese analysts have begun describing the bilateral relationship between their country and the United States as one of “strategic stalemate”—a competition that is unwinnable in the near term but will gradually favor China as America’s structural position erodes. If the Chinese approach is to price in extended peacetime confrontation rather than to force an outcome, then the responses that come most naturally to Washington—resorting quickly to military force and imposing sweeping tariffs and sanctions regimes—perversely undermine the free navigation and open economics that define the U.S.-led system.

A future of fragmented

The long-standing consensus in Washington that the Indo-Pacific is the strategic center of gravity in the twenty-first century remains correct. That is the sole theater in which the United States faces a potentially superior military and will likely be the locus of economic growth over the next several decades. Successfully balancing China and maintaining commercial access to the region will depend on whether U.S. policymakers can realign the country’s military strategy with economic realities. Long-term strategic competition requires more than preserving tactical advantages. The ultimate question is whether an open economic order upheld by free navigation is worth preserving and at what cost.

It is possible that Washington will be able to rebuild its shipyards and refill its magazines; design and build cheap, attritable defenses in the numbers that cheap, attritable weapons demand; compel its allies to pay their share for defense and carry a heavier operational load; and reestablish a degree of global military supremacy that restores freedom of navigation and vanquishes chokepoint challengers. That would be a welcome surprise. But the United States is swimming against structural currents that will remain strong for decades to come.

In the meantime, it has already become clear that maritime transit and the commerce that depends on it will not necessarily survive contact with the panoply of cheap tools now freely available to a wide range of actors. The tolling scheme that Tehran has begun imposing in the Strait of Hormuz is a sign of the fragmented and disorderly navigational regime that may arise in the near future, in which each chokepoint may require a separate peace for each trading state or even each vessel. The coming order will not be the closed seas of mercantilist nightmares but something older and more chaotic: gated seas, in which free passage is negotiated and purchased in a geopolitical marketplace rather than assured by legal right. Commercial shippers may need to price political risk into every route as they now price fuel costs and the weather. Routine chokepoint transits may require vessels to contract up-gunned private security forces or even naval convoys.

A growing proportion of global trade is carried on a shadow fleet.

Under such a dire scenario, commercial carriers would necessarily deal with whichever local power controls the local sea-lanes, paying a transit fee here, requesting an escort there, and simply taking the long way around a contested waterway when the arithmetic of operational risk demands it. Navies would revert to guarding their own flags and mount commerce raids on adversaries. The Trump administration’s emphasis on the Panama Canal and the Western Hemisphere is a step in this direction—and it may prove a realistic concession to the emerging structural reality.

This fragmentation is already underway—but the United States is needlessly hastening it. A growing proportion of global trade, especially in oil, is carried on a shadow fleet of opaque, uninsured tonnage that moves sanctioned cargo. If the United States turns to a strategy that swiftly reaches for punitive sanctions or tariffs instead of considering alternatives, it will drive even more ships into the dark and teach global commerce to bypass the dollar and the London-based insurance market.

Washington should instead apply sanctions surgically and concentrate naval power where the cost-benefit calculus still favors the defender rather than dissipate it everywhere all at once. And it should turn to legal frameworks to shore up trade that still operates by the rule of law, not as a cudgel against actors who will never fear such laws. The United States’ task is not to restore a freedom of navigation that rested on a command of the commons that it no longer enjoys (and was limited even in its heyday). It is, instead, to carefully husband its remaining advantages so that they can endure a while longer.

ISAAC KARDON is Senior Fellow in the Asia Program at the Carnegie Endowment for International Peace and the author of China’s Law of the Sea: The New Rules of Maritime Order.