4217 - Liệu các cuộc đàm phán với Iran có thể tiếp diễn bất chấp sự leo thang căng thẳng giữa Israel và Iran?
Mona Yacoubian
Ảnh: Wisam Hashlamoun/Anadolu/Getty Images
Khi cuộc chiến với Iran bước sang ngày thứ 100, xung đột đang đứng trước nguy cơ bùng phát trở lại toàn diện sau (1) sự leo thang quân sự mạnh mẽ giữa Israel và Iran và (2) việc lực lượng Houthi tuyên bố phong tỏa hải quân tại Biển Đỏ đối với các tàu của Israel. Chỉ trong vòng 24 giờ, căng thẳng đã gia tăng đáng kể, bắt đầu từ các cuộc tấn công của Israel vào vùng ngoại ô phía nam Beirut và hành động đáp trả của Iran nhắm vào Israel. Bất chấp việc Tổng thống Trump kêu gọi Israel không đáp trả, nước này sau đó đã tấn công các mục tiêu tại Iran, bao gồm một nhà máy hóa dầu; động thái này có thể khiến Iran một lần nữa nhắm mục tiêu vào cơ sở hạ tầng năng lượng tại vùng Vịnh. Tổng thống khẳng định rằng sự leo thang ăn miếng trả miếng giữa Israel và Iran sẽ không ảnh hưởng đến triển vọng đạt được thỏa thuận, đồng thời nhấn mạnh Thủ tướng Israel Benjamin Netanyahu phải chấp nhận bất kỳ thỏa thuận nào mà Hoa Kỳ đàm phán với Iran.
Tuy nhiên, với đợt leo thang mới nhất này, triển vọng chấm dứt cuộc chiến trong tương lai gần—điều mà Tổng thống Trump từng dự đoán chỉ kéo dài bốn tuần—vẫn còn rất xa vời. Hoạt động ngoại giao vẫn bế tắc khi thỏa thuận ngừng bắn với Iran đang dần đổ vỡ. Nguy cơ xảy ra xung đột toàn diện đặt ra những câu hỏi quan trọng về triển vọng đàm phán, loại thỏa thuận đang được đề xuất và các kịch bản kết thúc tiềm năng.
Sự leo thang quân sự không ngừng gia tăng
Các cuộc tấn công gần đây của Israel diễn ra trong bối cảnh giao tranh giữa Israel và Lebanon—mặt trận thứ hai của cuộc chiến với Iran—đang leo thang, sau khi Hezbollah (lực lượng dân quân do Iran hậu thuẫn tại Lebanon) từ chối đàm phán gia hạn thỏa thuận ngừng bắn ngày 16 tháng 4. Vào ngày 6 tháng 6, Israel đã tấn công một chiếc xe chở binh sĩ thuộc Lực lượng Vũ trang Lebanon, khiến ba người thiệt mạng, trong đó có một vị tướng Lebanon; đây là quan chức cấp cao nhất của Lebanon tử vong kể từ khi cuộc chiến giữa Israel và Hezbollah tái bùng phát vào ngày 2 tháng 3. Hezbollah đã thực hiện các cuộc tấn công ngày càng gây sát thương cao nhắm vào Lực lượng Phòng vệ Israel, bao gồm việc sử dụng máy bay không người lái (UAV) điều khiển qua cáp quang với góc nhìn thứ nhất (FPV)—loại khí tài hầu như không bị ảnh hưởng bởi các biện pháp gây nhiễu điện tử. Sự leo thang quân sự này đe dọa làm sụp đổ thỏa thuận ngừng bắn—vốn dĩ phần lớn chỉ tồn tại trên giấy tờ do cả Israel và Hezbollah vẫn liên tục tấn công lẫn nhau.
Trước đợt leo thang mới nhất giữa Iran và Israel, vụ tấn công bằng máy bay không người lái của Iran vào Sân bay Quốc tế Kuwait hôm ngày 3 tháng 6 đã đánh dấu bước leo thang đáng kể nhất trong những tuần gần đây. Đây là lần đầu tiên Iran quay lại tấn công cơ sở hạ tầng dân sự tại vùng Vịnh, gây ra một ca tử vong và nhiều người bị thương. Trong cùng đợt tấn công đó, Mỹ và Bahrain đã đánh chặn các tên lửa và máy bay không người lái của Iran nhắm vào Bahrain – nơi đặt căn cứ của Hạm đội 5 Hoa Kỳ. Các cuộc tấn công này diễn ra trong bối cảnh một chiến dịch ăn miếng trả miếng đang leo thang: Bộ Tư lệnh Trung tâm Hoa Kỳ đã tấn công đảo Qeshm của Iran vào ngày 6 tháng 6, sau khi Iran thực hiện các cuộc tấn công nhắm vào eo biển Hormuz.
Bế tắc ngoại giao
Bất chấp các cuộc đàm phán hậu trường do Pakistan làm trung gian vẫn đang diễn ra, nỗ lực ngoại giao giữa Mỹ và Iran dường như đang rơi vào bế tắc, mặc dù một bước đột phá bất ngờ vẫn luôn có thể xảy ra. Tình trạng bế tắc ngoại giao này đi kèm với những tuyên bố thay đổi chóng mặt—khi thì nói về hòa bình cận kề, khi lại cảnh báo nguy cơ chiến tranh—gây ra sự hoang mang tột độ về thực trạng của các cuộc đàm phán. Chẳng hạn, Tổng thống Trump từng hứa hẹn rằng một thỏa thuận với Iran sắp đạt được—như trong bài đăng ngày 23 tháng 5 trên Truth Social khi ông cho biết thỏa thuận với Iran "về cơ bản đã được đàm phán xong"—nhưng sau đó lại rút lại tuyên bố, ám chỉ một mốc thời gian kém chắc chắn hơn và nguy cơ tái diễn xung đột toàn diện. Trong cuộc phỏng vấn ngày 5 tháng 6, Tổng thống đã hạ thấp kỳ vọng khi lưu ý rằng "cần nhiều năm để thực hiện những việc này" và so sánh cuộc chiến hiện tại với Iran với cuộc chiến tranh Việt Nam kéo dài 19 năm.
Những khác biệt lớn đang chia rẽ Mỹ và Iran, tập trung vào ba vấn đề then chốt: (1) tham vọng hạt nhân của Iran, (2) quyền kiểm soát eo biển Hormuz, và (3) thời điểm, số lượng cũng như nguồn gốc khoản bồi thường tài chính cho Iran. Các cuộc đàm phán kéo dài với Iran tập trung vào việc kiềm chế tham vọng hạt nhân của nước này để đổi lấy việc nới lỏng các lệnh trừng phạt và giải tỏa các tài sản bị phong tỏa của Iran. Quyền kiểm soát thực tế của Iran đối với eo biển Hormuz—một hệ quả không mong muốn của cuộc chiến hiện tại—trở thành một yếu tố bổ sung và cũng quan trọng không kém cần phải đưa vào đàm phán. Các vấn đề liên quan đến năng lực tên lửa đạn đạo của Iran—vốn được tình báo Mỹ ước tính là vẫn duy trì được 70% năng lực—dường như đã bị loại khỏi bàn đàm phán, tương tự như vấn đề Iran hỗ trợ các lực lượng ủy nhiệm như Hezbollah.
Cấu trúc đàm phán lồng ghép như búp bê Nga (Matryoshka)
Các cuộc đàm phán giữa Mỹ và Iran về bản chất là những cuộc đàm phán lồng ghép vào nhau. Trước hết, cần có các cuộc đàm phán về một bản ghi nhớ (MOU) để quay lại bàn đàm phán—tức là các cuộc thảo luận nhằm nối lại chính tiến trình đàm phán. Nếu đạt được thỏa thuận, bản ghi nhớ này sẽ mở đường cho việc nối lại cuộc đàm phán cốt lõi về tham vọng hạt nhân của Iran. Các cuộc đàm phán này đang ở vòng thứ ba thì Mỹ và Israel phát động cuộc chiến chống lại Iran vào ngày 28 tháng 2.
https://www.csis.org/analysis/can-iran-negotiations-survive-israel-iran-escalation
Can Iran Negotiations Survive Israel-Iran Escalation?
Photo: Wisam Hashlamoun/Anadolu/Getty Images
As the war with Iran marks its 100th day, the conflict is on the verge of full resumption following (1) a dramatic military escalation between Israel and Iran and (2) the Houthis announcing a Red Sea naval blockade of Israeli vessels. In just 24 hours, the tension has spiked considerably starting with Israel’s strikes on Beirut’s southern suburbs and Iran’s retaliation against Israel. Despite President Trump’s urging Israel not to retaliate, Israel subsequently hit targets in Iran, including a petrochemical plant, which could prompt Iran to once again target Gulf energy infrastructure. The president has insisted that the tit-for-tat escalation between Israel and Iran will not affect prospects for a deal and that Israeli Prime Minister Benjamin Netanyahu must accept any deal the United States negotiates with Iran.
Yet, with this latest escalation, prospects for a near-term end to the war—initially predicted by President Trump to last four weeks—remain distant. Diplomacy remains at an impasse as the ceasefire with Iran unravels. The threat of full-on conflict raises some important questions on the prospects for negotiations, the type of deal is on offer, and the potential end states.
A Spiraling Military Escalation
Israel’s recent strikes come as fighting between Israel and Lebanon—the Iran war’s second front—escalated as negotiations to renew the April 16 ceasefire were rejected by Hezbollah, the Iran-backed militia in Lebanon. On June 6, Israel targeted a vehicle carrying Lebanese Armed Forces soldiers, killing three, including a Lebanese general, the most senior Lebanese official killed since the war between Israel and Hezbollah resumed on March 2. Hezbollah has undertaken increasingly lethal attacks against the Israel Defense Forces, including using fiber-optic first-person view drones, which are largely impervious to electronic jamming. The military escalation threatens to collapse the ceasefire, which has largely existed only on paper as both Israel and Hezbollah have continued to exchange attacks.
Prior to this latest escalation between Iran and Israel, a June 3 Iranian drone attack on the Kuwait International Airport marked the most significant escalation in recent weeks. It was the first time Iran has returned to hitting Gulf civilian infrastructure, causing one death and multiple injuries. In the same attack, the United States and Bahrain intercepted Iranian missiles and drones targeting Bahrain, where the U.S. Fifth Fleet is based. The strikes came as part of a mounting tit-for-tat campaign: U.S. Central Command launched strikes on Iran’s Qeshm Island on June 6, following Iranian strikes targeting the Strait of Hormuz.
At a Diplomatic Impasse
Despite ongoing behind-the-scenes talks mediated by Pakistan, diplomacy between the United States and Iran appears at an impasse, although a surprise breakthrough is always possible. The diplomatic stalemate has been marked by head-spinning announcements of near peace and potential war, perpetuating a dizzying sense of confusion as to where talks stand. President Trump has at times promised that an Iran deal was imminent, for example, in a May 23 Truth Social post noting an Iran deal was “largely negotiated,” only to pull back and signal a less certain timeline and potential resumption of full-on conflict. In a June 5 interview, the president tempered expectations, noting, “It takes years to do these things,” and comparing the current Iran war with the 19-year-long Vietnam War.
Significant differences divide the United States and Iran, centering on three key issues: (1) Iran’s nuclear ambitions, (2) the disposition of the Strait of Hormuz, and (3) the timing, amount, and source of monetary compensation to Iran. Long-standing negotiations with Iran have focused on curbing Iran’s nuclear ambitions in exchange for sanctions relief and the unfreezing of Iranian assets. Iran’s de facto control over the Strait of Hormuz—an unfortunate by-product of the current war—stands as an added and equally consequential element which now must be negotiated. Questions regarding Iran’s ballistic missile capabilities—U.S. intelligence sources estimate that Iran retains 70 percent of its capabilities—appear to have fallen off the negotiating table, as has its support for proxies such as Hezbollah.
A Matryoshka Doll of Nesting Negotiations
The U.S.-Iran talks are essentially nested negotiations. First, there must be negotiations over an MOU to return to the negotiating table—talks to get back to talks. If successfully reached, the MOU would then trigger the resumption of the core negotiation over Iran’s nuclear ambitions. These talks were in their third round when the United States and Israel launched the war against Iran on February 28.
- Negotiating an MOU: Efforts to reach an MOU are currently stalemated. The outstanding issues center on reopening the Strait of Hormuz and Iran’s demand for monetary compensation to do so. And if the strait is reopened, questions remain as to who will govern its operation and whether Iran will be able to charge fees for navigations or other services (the administration has already dismissed tolls as a nonstarter).For now, the strait—the center of gravity in the war—is doubly closed, first due to Iran’s mining and its aggressive missile and drone strikes on shipping, and secondly because of the S. blockade on Iranian shipping. By effectively closing the strait on the war’s first day—signaling its ability to disrupt shipping traffic—Iran has demonstrated its de facto control over the strategic chokepoint where 20–30 percent of global energy and other key resources pass.De facto control over the strait now fulfills three strategic objectives for Iran: deterrence, power projection, and leverage. The United States is likely reluctant to return to full-on conflict with Iran for fear that Tehran will move to further impede the strait—such as through heavier mine laying or more intensive drone and missile attacks—including on U.S. military ships. This reluctance provides strong evidence of implicit deterrence value of Iran’s de facto control over the strait. Tehran’s de facto control over the strait also provides it with an effective tool to project power, not only in the region, but globally. Iran is signaling that it will insist on a role in the region’s emerging order or will ensure that no country can benefit. Iran is using its control over the strait as its calling card for the region’s economic order, which now must take the country’s equities into account. Finally, and most relevant to the MOU negotiation, Iran is wielding its de facto control as an effective source of leverage, demanding significant monetary concessions just to come to the table and even before nuclear issues are discussed.Here lies the challenge for the United States, and the key impediment that has obstructed an MOU to date. Iran is reportedly demanding the immediate unfreezing of $12 billion in frozen assets as part of an MOU signing and then a subsequent $12 billion at a later date, for a total of $24 billion in unfrozen assets.Tehran’s demands likely are motivated by a combination of Iran’s estimates of $270 billion in reconstruction costs as well as its deep distrust of the United States—having been bombed twice during negotiations. Iran will therefore push to get as much as possible up front in monetary compensation.For President Trump, this will be a difficult pill to swallow. While his transactional style of diplomacy may well lend to this type of a deal, his rejection of the Obama-era Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) as “one of the worst and most one-sided transactions,” citing the “windfall of cash” provided to Iran, among other objections, effectively boxes in the president. The United States released $1.7 billion as part of the JCPOA.
- Nuclear Talks: Should the United States and Iran manage to negotiate an MOU, the agreement would facilitate a return to talks on Iran’s nuclear ambitions—within a 60-day period of extended ceasefire. Here, too, challenges arise, focused on two key issues: the disposition of 440 kilograms of highly enriched uranium (HEU) and the length of time Iran would agree to freeze its enrichment activities. Iran rejectsS. demands for the HEU’s transfer out of Iran and reportedly favors dilution of its existing stock instead, which is unlikely to dissipate concerns about its nuclear ambitions. On an enrichment freeze, the United States has recently indicated it would insist on 20 years, while Iran has floated the idea of a 5-year freeze.Beyond these differences, other confounding factors minimize the likelihood of a “good deal” that effectively constrains Iran’s nuclear ambitions. To date, the administration has not mentioned any type of verification system to ensure that Iran abides by a deal. The JCPOA featured among the most stringent inspections protocols ever imposed on a country. Iran has only become more adept in its ability to build sophisticated centrifuges, shortening enrichment times and requiring extensive and intrusive inspections on the ground—a condition the current, harder-line regime in Tehran is unlikely to accept. Nor is there any discussion of the 405 pounds of 20 percent enriched uranium Iran currently possesses. Finally, negotiating all of this in 60 days is likely a nonstarter. The JCPOA required two years of active negotiations and resulted in a nearly 160-page document, far from the bullet-point agreements favored by the Trump administration.
What Are the Possible End States?
Three potential end states emerge from the various trajectories these nested negotiations could take: a successful peace, a hollow deal, or the resumption of conflict.
The first and best outcome would feature the strait’s unconditional reopening, a verifiable nuclear deal that curtails Iran’s nuclear enrichment and includes a serious inspection regime, in exchange for some amount of sanctions relief for Iran. Unfortunately, this is the least likely option.
More likely would be either a hollow deal or the resumption of conflict. A hollow deal would be marked by significant compromises and loopholes that favor Iran. It would include the conditional opening of the strait, with Iran either monetizing its de facto control or perpetuating its threat to disrupt traffic at any time. This could include an up-front payment to Iran (perhaps covertly) in exchange for an MOU. A follow-on nuclear deal likely would feature compromises on key issues of contention with Iran and would not include the rigorous inspections needed to verify Iran’s full compliance with any deal.
Most concerning would be a failure to resume talks that precipitates either a resumption of all-out conflict or an extended stalemate marked by episodic kinetic outbursts. This end state would feature the continued closure of the Strait of Hormuz and unchecked Iranian nuclear ambitions, and while Iran would receive no monetary compensation, it would continue to imperil Gulf energy infrastructure with the threat of drone and missile strikes.
Unfortunately, the pressures for President Trump to accept a hollow deal are only mounting. Politically, the conflict with Iran is increasingly unpopular, with a recent The Economist/YouGov poll indicating nearly 70 percent of Americans favor ending the war as soon as possible. Though symbolic, the recent successful House vote to invoke the War Powers Resolution, in which four Republicans joined Democrats, is another indicator of faltering support. Upcoming midterm elections could also figure into the administration’s calculus. Economically, energy companies warn of an impending physical supply crisis as stored supplies run down. While the United States has been less impacted by energy supply constraints, some predict acute price hikes as inventories dry up—leaving price adjustments as the only response to dramatically curtailed supply. Militarily, concerns about the dangerous decline of U.S. defensive missile stocks also contribute to a sense of constrained U.S. options.
One hundred days into the war with Iran, the likelihood of a positive outcome is slim. While negotiations offer the best chance of bringing the war to an end, a return to the status quo ante is unlikely. Instead, a “new normal” is taking shape: one in which Iran is likely to retain de facto control over the strait and its ability to threaten its Gulf neighbors. The coming months and years will feature moves to mitigate the worst impacts of this impending reality as regional and global stakeholders contend with its new features.
Mona Yacoubian is director and senior adviser of the Middle East Program at the Center for Strategic and International Studies (CSIS) in Washington, D.C.
Nhận xét
Đăng nhận xét