Baroness Ashton
Theo bà Catherine Ashton – người từng dẫn dắt các cuộc đàm phán tạo nên thỏa thuận hạt nhân năm 2015 – thỏa thuận này chỉ có thể bền vững nếu Washington và Tehran thống nhất được tất cả các vấn đề hóc búa đang được thảo luận và giữ được sự ủng hộ từ phía Israel; nếu không, thỏa thuận sẽ rất mong manh.
Mỹ và Iran đã công bố một thỏa thuận nhằm chấm dứt xung đột và mở lại eo biển Hormuz. Thỏa thuận này dự kiến sẽ được ký kết tại Thụy Sĩ vào thứ Sáu. Dù nội dung chi tiết chưa được công bố, nhưng nhiều khả năng cả hai bên sẽ gia hạn lệnh ngừng bắn (được thống nhất hồi tháng Tư) thêm 60 ngày; trong thời gian này, Washington và Tehran sẽ cam kết tiếp tục đàm phán.
Thông báo này là một bước tiến quan trọng. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều điều chưa rõ ràng. Các mảnh ghép để chấm dứt cuộc xung đột giữa Mỹ-Israel và Iran vẫn còn nằm rời rạc. Khi được lắp ghép đúng cách, hình dáng hay kích thước của từng mảnh ghép không quan trọng bằng bức tranh tổng thể mà chúng tạo nên – một bức tranh cho thấy các vấn đề lớn đã được giải quyết trọn vẹn, không còn lỗ hổng nào. Song, để kết nối các mảnh ghép này và biến thỏa thuận vừa được công bố cuối tuần qua thành một giải pháp lâu dài, tất cả các bên tham gia cần xác định rõ mục tiêu mà họ muốn đạt tới. Sự thiếu chắc chắn về nguyên nhân dẫn đến cuộc xung đột ngay từ đầu, cộng với sự thiếu rõ ràng hoặc thiếu nhất quán về các mục tiêu, càng khiến nhiệm vụ này trở nên khó khăn hơn.
Liên quan đến những vấn đề then chốt như chương trình hạt nhân của Iran và khả năng phát triển vũ khí hạt nhân – những vấn đề luôn được Tổng thống Mỹ Donald Trump và Thủ tướng Israel Benjamin Netanyahu đặc biệt chú trọng – đã có những dấu hiệu cho thấy chúng sẽ được thảo luận trong khuôn khổ thỏa thuận này.
Đàm phán hạt nhân
Mảnh ghép cuối cùng và quan trọng đó từng là trọng tâm trong các cuộc đàm phán về Kế hoạch Hành động Toàn diện Chung (JCPOA) mà tôi chủ trì từ năm 2009 đến 2014 trên cương vị người đứng đầu chính sách đối ngoại của Liên minh Châu Âu (đại diện cho Liên Hợp Quốc). Nhóm sáu quốc gia – bao gồm Trung Quốc, Nga, Mỹ, Pháp, Anh và Đức – chỉ có một mục tiêu duy nhất trong các cuộc đàm phán với Iran: tạo dựng niềm tin rằng chương trình hạt nhân của Tehran hoàn toàn vì mục đích hòa bình. Các vấn đề khác, từ nhân quyền cho đến vai trò của các lực lượng ủy nhiệm của Iran – dù cũng rất quan trọng – đều có thể được giải quyết sau. (Thực tế thì không phải vậy.)
Việc đóng cửa eo biển Hormuz là hệ quả của cuộc chiến – do đó, giải quyết vấn đề này không chạm đến cốt lõi của cuộc chiến.
Bức tranh ghép hình của chúng tôi cần phải cho thấy rằng Iran không chế tạo bom hạt nhân. Thỏa thuận JCPOA cuối cùng đã đạt được vào năm 2015 và phát huy hiệu quả – cho đến khi Tổng thống Trump, trong nhiệm kỳ đầu tiên của mình vào năm 2018, quyết định rằng thỏa thuận này chưa đủ sức nặng và trên thực tế đã đặt dấu chấm hết cho nó. Trong bức tranh ghép hình mới này, việc lắp ghép các mảnh lại với nhau phải bắt đầu từ câu trả lời cho một câu hỏi cơ bản: những mục tiêu nào của cuộc chiến bắt đầu từ ngày 28 tháng 2 sẽ được đáp ứng bởi một thỏa thuận lâu dài?
Câu trả lời rõ ràng nhất hiện nay là mở lại hoàn toàn eo biển Hormuz và khôi phục dòng chảy hàng hóa. Xung đột này đã gây tác động toàn cầu, đòi hỏi hành động khẩn cấp để ngăn chặn những hậu quả nghiêm trọng hơn như khó khăn chồng chất, giá cả leo thang và tình trạng khan hiếm hàng hóa. Thật đáng hoan nghênh khi thỏa thuận khung tập trung vào việc mở lại eo biển này. Tuy nhiên, việc đóng cửa eo biển chỉ là hệ quả chứ không phải nguyên nhân của cuộc chiến. Vì vậy, giải quyết vấn đề này không chạm đến cốt lõi của cuộc chiến.
Các đề xuất giữa Mỹ và Iran liên tục bị bên này hay bên kia bác bỏ một cách đầy coi thường vì cho rằng chúng thiếu thực tế, không quan trọng hoặc cả hai, khiến cả thế giới lo lắng dõi theo. Điều cốt yếu là cả hai bên phải thống nhất được những mảnh ghép nào sẽ tạo nên một thỏa thuận có thể phát triển thành một hiệp định lâu dài, đồng thời Israel cũng cần chấp nhận kết quả đó. Nếu không, bất kỳ thỏa thuận nào đạt được cũng sẽ rất mong manh, hoặc tệ hơn là bất khả thi.
Vòng đàm phán "không gây bất ngờ"
Một khía cạnh quan trọng trong các cuộc đàm phán dẫn đến JCPOA là vòng đàm phán "không gây bất ngờ". Giai đoạn này đã tạo tiền đề để tiến triển từ thỏa thuận tạm thời mang tên Kế hoạch Hành động Chung (JPOA) năm 2013 đến thỏa thuận JCPOA chính thức, cho phép chúng ta bổ sung tính từ vô cùng quan trọng – "toàn diện" – vào tên gọi của thỏa thuận hai năm sau đó.
Nhóm đàm phán đã vạch ra chính xác các vấn đề cần thảo luận: từ kho dự trữ uranium đã làm giàu đến lò phản ứng nước nặng Arak, và từ việc nới lỏng các biện pháp trừng phạt đến việc hồi hương các khoản tiền bị phong tỏa. Ban đầu, Iran thậm chí không bắt buộc phải đồng ý rằng họ sẵn sàng thảo luận về các vấn đề này. Tuy nhiên, họ cần hiểu rằng nếu không có sự thừa nhận nhất định về các vấn đề đó, sẽ không thể có bất kỳ thỏa thuận cuối cùng nào.
Các cuộc đàm phán JCPOA đã thành công nhờ vào quá trình làm việc tỉ mỉ, chi tiết. Việc đạt được nền hòa bình lâu dài từ các cuộc đàm phán hiện nay cũng sẽ đòi hỏi điều tương tự.
Quan trọng không kém là danh sách các vấn đề đã được xác định đầy đủ. Sẽ không có bất ngờ nào xảy ra: không bên nào đột ngột đưa ra một vấn đề mới. Phía Iran có thể điều chỉnh phản ứng – hoặc các đề xuất của mình – khi biết chính xác những lĩnh vực nào mà chúng tôi cần họ giải quyết. Điều này đã hỗ trợ đắc lực cho quá trình xây dựng lòng tin đầy gian nan – hoàn toàn trái ngược với sự nghi kỵ sâu sắc giữa hai bên hiện nay. Chúng tôi đã thành công nhờ nỗ lực làm việc tỉ mỉ, chi tiết trên từng vấn đề cụ thể để hoàn thiện bức tranh tổng thể. Việc đạt được một nền hòa bình lâu dài từ các cuộc đàm phán hiện tại cũng đòi hỏi sự nỗ lực tương tự. Một kết quả tốt đẹp là khi cả hai bên đều đạt được những gì họ cần – chứ không phải tất cả những gì họ muốn.
Một trong những yếu tố "bất ngờ" có thể gây khó khăn cho đàm phán chính là vai trò của Israel. Có thể nói, mục tiêu của ông Netanyahu khác với mục tiêu của ông Trump. Từ lâu, ông đã muốn làm suy giảm vai trò của Iran đến mức quốc gia này không còn khả năng vươn tầm ảnh hưởng ra bên ngoài hay gây ra bất kỳ sự hỗn loạn nào trong khu vực, đặc biệt là những hành động nhắm vào Israel. Ở ông Trump, ông Netanyahu đã tìm thấy một người sẵn sàng ủng hộ tham vọng này. Chừng nào cuộc chiến còn tiếp diễn, ông Netanyahu hy vọng sẽ duy trì được sự ủng hộ của Mỹ, qua đó cho phép ông đối phó với Hezbollah tại Lebanon và gây thiệt hại tối đa cho Iran.
Tuy nhiên, việc ám sát hàng loạt các nhà lãnh đạo tiềm năng của Iran ngay từ đầu đã không mang lại kết quả tích cực. Điển hình là trường hợp của ông Ali Larijani – cựu thư ký Hội đồng An ninh Quốc gia Tối cao Iran; ông lẽ ra đã có thể trở thành một đối tác đàm phán cứng rắn nhưng thực tế đối với phía Mỹ. Thay vào đó, Iran hiện chỉ còn lại những nhà lãnh đạo cũng cứng rắn không kém nhưng lại ít tên tuổi và thiếu kinh nghiệm hơn.
Việc ám sát các nhà lãnh đạo tiềm năng của Iran đã không mang lại kết quả tích cực.
Ngoại lệ duy nhất là Ngoại trưởng Abbas Araghchi, người được cộng đồng quốc tế biết đến với tư cách là phó trưởng đoàn đàm phán thỏa thuận hạt nhân JCPOA. Việc ông dường như không nằm trong bất kỳ "danh sách ám sát" nào đã tạo điều kiện cho ông đứng ra dẫn dắt các cuộc đàm phán, mặc dù cách thức tiến hành thảo luận lần này sẽ hoàn toàn khác biệt so với những gì ông từng trải qua trong quá khứ.
Điều quan trọng là có thể làm việc với những người sẵn sàng và có đủ năng lực tham gia vào các cuộc thảo luận nghiêm túc, chi tiết cần thiết để đạt được thỏa thuận. Dựa trên kinh nghiệm trước đây, ông Araghchi và một số thành viên trong đội ngũ của ông biết cách thực hiện điều này. Tuy nhiên, vẫn cần chờ xem họ sẽ có mức độ linh hoạt như thế nào trong lập trường đàm phán của mình. Một phụ nữ Iran đi ngang qua bức tranh tường trên bức tường bên ngoài tòa nhà từng là Đại sứ quán Mỹ tại Tehran, mô tả các cuộc đàm phán giữa Mỹ và Iran diễn ra tại Oman vào tháng Hai. Ảnh: AFP qua Getty Images.
Trong khi thỏa thuận JCPOA được thực hiện bởi năm nước ủy viên thường trực Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc cùng với Đức, thì cho đến nay, các cuộc thảo luận chính lại diễn ra giữa Mỹ và Iran, với sự theo dõi sát sao từ phía Israel. Tất nhiên, điều này phản ánh bản chất của cuộc xung đột; nhưng các giải pháp dài hạn, đặc biệt là đối với hoạt động lưu thông tại eo biển Hormuz, đòi hỏi ít nhất phải có một phản ứng ở cấp độ khu vực. Các cuộc đàm phán cần được tiến hành theo cách tạo dựng được niềm tin rằng thỏa thuận sẽ được duy trì. Sự thất bại của JCPOA cho thấy tính mong manh không phải lúc nào cũng nằm ở bản thân thỏa thuận, mà ở bối cảnh chính trị bao quanh nó. Điều này đúng với Iran, Israel hay khu vực cũng như đúng với Mỹ.
Những chiếc "du thuyền" mới
Trong khi Liên Hợp Quốc và châu Âu vẫn dậm chân tại chỗ bên lề – bất chấp vai trò quan trọng của họ trong các cuộc khủng hoảng trước đây – thì các nhóm không chính thức mới lại nổi lên để giải quyết những vấn đề đang đặt ra. Sự tham gia của Pakistan với tư cách là bên trung gian và nước chủ nhà đóng vai trò quan trọng trong một nhóm bốn bên mới cùng với Ai Cập, Thổ Nhĩ Kỳ và Ả Rập Xê Út; chính Islamabad là bên đã công bố thỏa thuận khung vào cuối tuần qua. Giới truyền thông đầy hào hứng đã chỉ ra những lợi thế của nhóm này: năng lực vũ khí hạt nhân của Pakistan, quyền kiểm soát Kênh đào Suez của Ai Cập, trữ lượng năng lượng của Ả Rập Xê Út và sức mạnh chính trị ngày càng tăng của Thổ Nhĩ Kỳ.
Dù có tầm ảnh hưởng như thế nào, các quốc gia này vẫn đang sử dụng những phương thức quen thuộc, chẳng hạn như đưa hai bên lại với nhau tại một vùng lãnh thổ "đáng tin cậy" để cùng tháo gỡ các vấn đề. Hiệu quả lâu dài từ nỗ lực của họ sẽ phụ thuộc vào việc liệu họ có thể ghép nối các mảnh ghép lại với nhau để tạo ra bước tiến cụ thể hay không.
Những chiếc "du thuyền" mới này di chuyển nhanh hơn nhiều so với những chiếc "tàu chở dầu" cồng kềnh theo kiểu ngoại giao truyền thống. Tuy nhiên, khả năng duy trì cùng một hướng đi của họ sẽ bị thử thách gay gắt nếu các cuộc đàm phán bị kéo dài. Họ cũng sẽ phải quyết định ai là người bảo đảm cho kết quả đạt được. Trách nhiệm giám sát, hỗ trợ, gây sức ép hoặc áp đặt trừng phạt sẽ thuộc về ai? Mỹ không còn muốn đóng vai "cảnh sát thế giới" nữa, và đối với nhiều bên, viễn cảnh đó cũng là điều không thể chấp nhận được. Vậy, nếu các cấu trúc cũ không còn được ủng hộ, thì những nỗ lực ngoại giao bền bỉ và lâu dài sẽ được quản lý ra sao? Trong khi các nước láng giềng đang cân nhắc, cuộc gặp giữa ông Trump và Chủ tịch Tập Cận Bình vào tháng 5 đã tập trung vào những động thái có thể có từ phía Trung Quốc. Sau cuộc gặp đó, Bộ Ngoại giao Trung Quốc đã đưa ra tuyên bố trên mạng xã hội, nhấn mạnh rằng "đối thoại và đàm phán là con đường đúng đắn, còn sử dụng vũ lực là ngõ cụt".
Đừng phớt lờ Trung Quốc
Trong mọi cuộc thảo luận về JCPOA, vai trò của Trung Quốc thường bị bỏ qua, nhưng tôi cho rằng nó rất quan trọng. Trung Quốc đã tham gia mọi cuộc họp trong suốt quá trình đàm phán để đạt được thỏa thuận, sẵn sàng đi đầu trong các vấn đề khó khăn và không quá chú trọng việc khẳng định vai trò của mình trong tương lai. Làm thế nào để đạt được một thỏa thuận bền vững và mạnh mẽ? Mặc dù ông Trump không mặn mà với các kết quả của JCPOA, nhưng chính quy trình thực hiện thỏa thuận này lại mang đến những gợi ý hữu ích. Dù Mỹ và đội ngũ đàm phán xuất sắc của họ đóng vai trò then chốt đối với thỏa thuận năm 2015, đó vẫn là thành quả của nỗ lực tập thể. Nhóm sáu quốc gia đã sát cánh cùng nhau trong suốt quá trình đó, và EU đóng vai trò là chất keo gắn kết họ lại.
Châu Âu có thể một lần nữa đóng vai trò quan trọng, thông qua EU hoặc nhóm E3 (Pháp, Đức và Anh), hay cả hai. Có những cá nhân am hiểu sâu sắc về việc đàm phán với Iran, biết cách đưa ra đề xuất cũng như phản biện các ý tưởng. Ít nhất, các nhà ngoại giao châu Âu có thể giúp tạo nền tảng cho những cuộc thảo luận nghiêm túc. Rõ ràng là các nhà đàm phán Mỹ và Iran đang cảm thấy bối rối về nhau; họ gặp khó khăn trong việc hiểu rõ những gì đang được đề xuất hay từ chối, cũng như không nắm bắt được những điểm đã thống nhất hoặc thảo luận – minh chứng là sự khác biệt trong cách diễn giải liệu cuộc chiến của Israel tại Lebanon có nằm trong phạm vi thỏa thuận ngừng bắn tháng Tư hay không.
Hãy triển khai các biện pháp xây dựng lòng tin... đặt những mảnh ghép đầu tiên vào vị trí và đánh giá ý nghĩa của chúng đối với bức tranh tổng thể.
Vấn đề Iran được phép làm giàu uranium đến mức độ nào (nếu có) sẽ rất nan giải. Ông Netanyahu từ lâu đã giữ quan điểm không chấp nhận bất kỳ hoạt động làm giàu uranium nào, trong khi Iran sẽ đấu tranh để duy trì một phần năng lực này phục vụ mục đích năng lượng và y tế, như đã được quy định trong JCPOA.
Các báo cáo về hậu quả của vụ ném bom vào tháng 6 năm 2025 cho thấy Iran còn một chặng đường dài trước khi có thể khôi phục các cơ sở hạt nhân và tiến tới mức làm giàu 90% cần thiết để chế tạo vũ khí. Từ đó, vẫn cần thêm một quá trình nữa để hoàn thiện tên lửa mang đầu đạn hạt nhân sẵn sàng khai hỏa – đặc biệt là làm sao để thực hiện điều đó mà không bị phát hiện.
Dựa trên kinh nghiệm của mình, tôi tin rằng cách duy nhất để tiếp cận một thỏa thuận toàn diện hơn là triển khai các biện pháp xây dựng lòng tin. Việc cả Mỹ và Iran đều tỏ ra sẵn sàng – như được thể hiện trong thỏa thuận khung – nhằm mở lại Eo biển Hormuz một cách an toàn cho tàu bè và chấm dứt các hành động thù địch quân sự, chính là những bước đi đúng hướng. Nói cách khác, hãy đặt đúng chỗ một vài mảnh ghép, cho thấy cách chúng khớp với nhau và đánh giá ý nghĩa của chúng đối với bức tranh toàn cảnh. Theo ngôn ngữ ngoại giao, đó là quá trình diễn ra từ từ, từng chút một.
Ý nghĩa đối với các "tàu chở dầu" (những tổ chức khổng lồ, chậm chạp)
Tiến trình ngoại giao bị chia rẽ này có ý nghĩa gì đối với các "tàu chở dầu" – tức những tổ chức lớn trên thế giới vốn dựa trên các cam kết sâu sắc và dài hạn? Liên Hợp Quốc đã chật vật suốt nhiều năm qua: bị chỉ trích vì bộ máy quan liêu cồng kềnh, chịu áp lực từ các đe dọa cắt giảm ngân sách và bị kìm hãm bởi cơ cấu tổ chức đã lỗi thời. Những thất bại trong việc giải quyết xung đột tại Trung Đông, Ukraine hay Sudan đã khiến tổ chức này bị gạt ra bên lề.
Vai trò của Hội đồng Hợp tác Vùng Vịnh (GCC) đang suy giảm khi Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất (UAE) tiến tới thắt chặt quan hệ với Israel và Mỹ, ký thỏa thuận an ninh với Ấn Độ, cũng như rút khỏi Tổ chức Các nước Xuất khẩu Dầu mỏ (OPEC). Một nhóm liên kết mới tiềm năng trong khu vực có thể sẽ cạnh tranh với GCC do Ả Rập Xê Út dẫn đầu. NATO vẫn duy trì được sức mạnh nhưng lại lo ngại viễn cảnh Mỹ rút lui. Liên minh Châu Âu (EU) đang loay hoay tìm kiếm vai trò của mình, trong khi dồn nhiều sự chú ý vào vấn đề Ukraine và mối đe dọa từ Nga.
Những ý tưởng mới nhằm định hình cục diện quản lý khủng hoảng, giải quyết xung đột hay hợp tác kinh tế đã xuất hiện, với trọng tâm rõ ràng là mang lại lợi ích cho bên khởi xướng. Ví dụ, sáng kiến "Board of Peace" (Hội đồng Hòa bình) đặt Mỹ – và đặc biệt là ông Trump – vào vị thế người định đoạt kết quả phù hợp cho tình hình Gaza; hay khối BRICS – một nhóm không chính thức gồm các nền kinh tế mới nổi do Moscow chi phối – hiện quy tụ khoảng một nửa dân số thế giới để thảo luận chủ yếu về các vấn đề kinh tế.
Những chiếc "du thuyền" (những sáng kiến linh hoạt, quy mô nhỏ hơn) này là chưa đủ. Phạm vi hoạt động của chúng còn hạn chế, nhất là về lâu dài. Đã đến lúc cần huy động chuyên môn và kinh nghiệm trên toàn cầu, đồng thời đầu tư vào các công cụ ngoại giao của tương lai. Mối liên kết giữa ba trụ cột "3D" – quốc phòng (defence), ngoại giao (diplomacy) và phát triển (development) – cần được củng cố thay vì bị chia cắt; mỗi trụ cột cần được huy động để giải quyết khủng hoảng và tham gia vào các nỗ lực dài hạn. Điều đó đòi hỏi chúng ta phải nhìn thẳng vào thực tế thế giới hiện tại, thay vì chỉ nhìn vào viễn cảnh mà ta mong muốn.
Các thể chế được thành lập sau chiến tranh vẫn có thể tồn tại, nhưng chỉ khi chúng chứng minh được những gì mình đã thực hiện trong suốt nhiều thập kỷ qua và phát huy hiệu quả các giá trị đó. Trong một cuộc xung đột gây ra những hệ quả kinh tế đau đớn trên toàn cầu, nỗ lực tìm kiếm giải pháp là điều vô cùng cấp thiết nếu chúng ta không muốn bị coi là những kẻ đứng ngoài bất lực, phải gánh chịu hậu quả của chiến tranh. Đây có thể là thời khắc huy hoàng nhất hoặc cơn ác mộng tồi tệ nhất đối với cộng đồng quốc tế. Những gì đang bị đe dọa không chỉ dừng lại ở kết cục của cuộc chiến tranh với Iran.
Nữ Nam tước Ashton – Cố vấn cao cấp
***
Can the deal between US and Iran become a lasting settlement?
Only if Washington and Tehran agree all the difficult pieces they are trying to put together, and keep Israel on board – otherwise the deal is likely to be fragile, says Catherine Ashton, who led the talks that established the 2015 nuclear accord.
The United States and Iran have announced a deal to end the war and open the Strait of Hormuz. It is expected to be signed in Switzerland on Friday. The text of the agreement has yet to be published, but it’s thought that both sides are extending the ceasefire agreed in April for 60 days, during which time Washington and Tehran will commit to further talks.
The announcement is a step forward. Nevertheless, much remains unclear. The pieces of the jigsaw puzzle that could end the US–Israel war with Iran remain scattered. Put together properly, the shape and size of each piece matters less than the picture they form, showing that major issues have been resolved, with no gaps. But pulling the pieces together to turn the deal announced over the weekend into one that lasts requires all participants to know what they are trying to achieve. Uncertainty about the reasons for the war in the first place, combined with a lack of clarity or consistency about its objectives, makes this more difficult.
On the crucial points of Iran’s nuclear programme and its ability to develop nuclear weaponry – issues repeatedly prioritized by US president Donald Trump and Israeli prime minister Benjamin Netanyahu – there are indications that these will be discussed as part of the framework agreement.
Nuclear negotiations
That last, important piece of the puzzle was central to Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) negotiations that I chaired between 2009 and 2014 as foreign policy chief of the European Union, on behalf of the United Nations. The team of six nations – China, Russia, the United States, France and Britain, along with Germany – had one objective in their talks with Iran: to give confidence in the purely peaceful nature of Tehran’s nuclear programme. Other issues, from human rights to the role of Iran’s proxies, important as they were, could be dealt with later. (They weren’t.)
The closure of the Strait of Hormuz was a consequence of the war – resolving it does not get to the heart of what the war has been about.
Our jigsaw puzzle had to show that Iran was not building a nuclear bomb. The JCPOA was finally agreed in 2015, and it worked – until President Trump in 2018, during his first administration, decided it was insufficient and effectively killed it. In this new jigsaw puzzle, putting the pieces together must begin from the answer to a fundamental question – which objectives for this war, that began on 28 February, are to be satisfied by a lasting deal?
The most obvious answer now is to open the Strait of Hormuz fully and get supplies moving. This conflict has had a global impact, requiring urgent action if the consequences are not to cause greater hardship, rising prices and shortages. It’s to be welcomed that the framework agreement focuses on reopening the strait. Yet its closure was a consequence of the war, not its cause. So, resolving it does not get to the heart of what the war has been about.
Proposals between the US and Iran have been scornfully rejected by one or the other as unrealistic or insignificant or both, leaving a nervous world looking on. It is vital for both sides to agree what puzzle pieces will form an agreement that develops into a lasting accord, and for Israel to accept the result. Otherwise, any deal will be at best fragile, or at worst impossible.
The ‘no surprises round’
A crucial aspect of the talks that led to the JCPOA was the ‘no surprises round’. This enabled progress from the interim Joint Plan of Action agreement in 2013, to the final JCPOA deal, allowing us to add that all-important adjective ‘comprehensive’ two years later.
The team laid out exactly what issues were to be discussed: from stockpiles of enriched uranium to Arak, the heavy water reactor, and from sanctions relief to repatriation of seized funds. Iran at the beginning did not have to agree even that they were prepared to talk about the issues. But they had to understand that without some recognition of the issues, there was no possibility of a final agreement.
The JCPOA negotiations succeeded through painstaking work on specifics. Getting a lasting peace from the current negotiations will require the same.
As importantly, the list of issues was complete. There would be no surprises: neither side would suddenly raise a new issue. The Iranian team could calibrate their response – or offers – knowing exactly what areas we were going to need them to respond to. This helped with the laborious task of building trust – in stark contrast to today’s deep levels of suspicion on both sides. We succeeded through painstaking, detailed work around specifics that put the puzzle together. Getting a lasting peace from the current negotiations will require the same. In a good outcome, both sides get what they need – not everything they want.
One of the ‘surprises’ that may make negotiations difficult is the role of Israel. Arguably, Netanyahu’s objectives are different to Trump’s. He has long wanted to see the role of Iran downgraded to the point where it is incapable of looking outward and causing any kind of regional mayhem, especially that directed at Israel. In Trump he has found someone willing to back this ambition. As long as the war lasts, Netanyahu hopes to keep US support, allowing him to deal with Hezbollah in Lebanon and cause as much damage as possible in Iran.
However, the assassinations of significant numbers of potential Iranian leaders in the first instance have not helped. One, Ali Larijani, who served as secretary of Iran’s Supreme National Security Council, could have been a hardline but pragmatic interlocutor for the Americans. Instead, Iran is left with equally hardline but unknown and less experienced leaders.
The assassinations of potential Iranian leaders have not helped.
The exception is the foreign minister, Abbas Araghchi, known to the international community as the deputy chief negotiator of the JCPOA. His apparent removal from any ‘kill’ list has allowed him to come forward and lead on negotiations, although the conduct of these discussions will be unlike anything he has experienced in the past.
It is important to be able to engage with interlocutors willing and able to take up the serious, detailed discussions necessary to get to a deal. Based on previous experience, Araghchi and some of the team around him know how to do this. How much flexibility they might have in their negotiating positions remains to be seen.
An Iranian woman walks past a mural painted on the outer wall of the former American embassy in Tehran, depicting the US and Iran negotiations in Oman in February. Photo: AFP via Getty Images.
Whereas the JCPOA was conducted by the five permanent members of the UN Security Council and Germany, so far major discussions have been between the US and Iran, with Israel watching closely. Of course, this reflects the nature of the war; but the longer-term solutions, especially for traffic in the Strait of Hormuz, require a regional response at least. The talks need to be conducted in a way that generates confidence that the deal will hold. The failure of the JCPOA showed that fragility is not always in the agreement itself, but in the politics that surround it. That is just as true for Iran, Israel or the region as it is for the US.
The new ‘yachts’
While the UN and Europe languish on the sidelines, despite their critical roles in previous crises, new informal groupings come to the fore to solve problems that confront them. The engagement of Pakistan as mediator and host has been significant as part of a new quartet with Egypt, Turkey and Saudi Arabia – it was Islamabad that announced the framework agreement at the weekend. Excited media have pointed to Pakistan’s nuclear weapon capacity, Egypt’s control of the Suez Canal, Saudi’s energy reserves and Turkey’s growing political strength.
Whatever influence these countries have, they are using well-trodden methods such as bringing both sides together on ‘trusted’ territory to thrash out their problems. The durability of their efforts will depend on whether they can put a few jigsaw pieces together to show progress.
These new ‘yachts’ move faster than the old style ‘tankers’ of international diplomacy. However, their ability to keep moving in the same direction will be sorely tested if negotiations drag on. They will also have to decide on who the guardians of the outcome are. To whom will the responsibility to police, support, pressure or sanction fall? The US no longer wants to be the world’s policeman, and for many would be unacceptable. So, if the old structures are not supported, how will long-term, painstaking diplomatic efforts be managed?
While the neighbours deliberate, Trump’s meeting with President Xi Jinping in May focused on what China might do. Following that meeting, China’s foreign ministry issued a statement on social media emphasizing that ‘dialogue and negotiation is the right way forward, and the use of force is a dead end’.
Don’t ignore China
In all the discussions on the JCPOA, the role of China is often ignored. I found it to be important. China participated in every meeting over the years it took to get a deal, was prepared to lead on difficult areas and did not push hard on a future role. How might a long-lasting, robust deal come about? Although Trump has no time for the JCPOA outcomes, its process offers clues. Vital though the US and its brilliant team were to the 2015 deal, it was a group effort. The six nations stuck together through it all and the EU provided the glue.
Europe might play a role once again, either through the EU or with the E3 – France, Germany and the UK – or both. There are people who have extensive knowledge of talking to Iran, how to make proposals and how to challenge ideas. If nothing else, European diplomats could help set the backdrop to serious discussions. It is clear that the American and Iranian negotiators are bemused by each other, struggling to understand what is being offered or refused, nor capturing what they have agreed or talked about – witness the differing interpretations of whether Israel’s war in Lebanon was included in the April ceasefire.
Get confidence-building measures under way … put a few pieces of the jigsaw in place and assess what that means for the
bigger picture.
The question of how much enrichment of its uranium, if any, Iran should be allowed will be tricky. Netanyahu has long held the view there should be no enrichment of any kind, while Iran will argue for some capability for energy and medical purposes, as they were given under the JCPOA.
Reports on the effects of the bombing in June 2025 suggest Iran is a long way off being able to put back together its nuclear sites and to move towards the 90 per cent enrichment required for weapon capability. From there it is still a journey to a fully armed missile, ready to launch – especially without being noticed.
My experience leads me to believe that the only way to approach the broader deal is to get confidence-building measures under way. The apparent willingness by the US and Iran, as reflected in the framework agreement, to reopen the Strait of Hormuz safely for ships and cease military hostilities are steps in the right direction. In other words, get a few pieces of the jigsaw in place, show how they fit together and assess what that means for the broader picture. In diplomatic language – drip, drip, drip.
What it means for the ‘tankers’
What does this fractured diplomatic process mean for the ‘tankers’, the major organizations of the world based on deep, long-term commitments? The UN has been struggling for years, accused of a bloated bureaucracy, buffeted by threats of withheld funds, dominated by an outdated structure. Its failures to resolve the conflicts in the Middle East, Ukraine or Sudan have left it on the sidelines.
The role of the Gulf Cooperation Council (GCC) is collapsing as the United Arab Emirates moves to closer links with Israel, the US, a security agreement with India and its departure from the Organization of the Petroleum Exporting Countries (OPEC). A potential new grouping in the region could rival the Saudi-led GCC. NATO remains strong, but fears US disengagement. The EU is searching for a role, while focusing a lot of attention on Ukraine and the threat from Russia.
New ideas to dominate the landscape of crisis management, conflict resolution or economic collaboration have sprung up with a clear emphasis on the benefits to the instigator. For example, the Board of Peace positions the US, and especially Trump, as the arbiter of the right outcome in Gaza; the BRICS, the informal bloc of emerging economies, which is dominated by Moscow, now engages about half the world’s population, in primarily economic discussions.
These ‘yachts’ are not enough. They are limited in what they can do, especially over the long term. It is time to mobilize the expertise and experience that exists across the world and to invest in the diplomatic toolkit of the future. The connections between the three Ds of defence, diplomacy and development need to be reinforced not ripped apart; each mobilized to resolve crises and engage for the long haul. That means being honest about the realities of the world as we find it now, not as we wish it to be.
Post-war institutions can survive, but only if they show what they have been doing over these decades and put it to good use. In a conflict that has painful economic implications across the world, the investment in trying to resolve it is vital if we are not to be seen as helpless bystanders suffering the consequences of a war. This could be the international community’s finest hour or its worst nightmare. More than the outcome of the Iran war is at stake.
Baroness Ashton Senior Adviser
Nhận xét
Đăng nhận xét