4672 - Tại sao Hoa Kỳ không thể chấm dứt các cuộc chiến tranh của các đồng minh?

Dafna H. Rand

• Hoa Kỳ gặp khó khăn trong việc đạt được thỏa thuận với đối tác về một mục tiêu chung – một tập hợp các mục tiêu chính trị chung, hay một định nghĩa chung về chiến thắng – ngay từ khi bắt đầu một cuộc chiến.
• Sự ủng hộ của người dân Mỹ đối với một cuộc chiến tranh sẽ giảm dần theo thời gian và giảm nhanh hơn khi công chúng lo ngại về hành vi của đối tác trong cuộc chiến đó.
• Theo thời gian, những lợi ích khác biệt tự nhiên nảy sinh giữa đối tác và Hoa Kỳ—những bất đồng về chiến lược và thiết kế hoạt động, cũng như về việc liệu việc kết thúc chiến tranh nhanh chóng có phục vụ mục tiêu an ninh quốc gia của mỗi nước hay không.
• Các nhà hoạch định chính sách an ninh quốc gia của Mỹ cần nắm bắt tối đa đòn bẩy hiện có ngay từ đầu một cuộc xung đột hợp tác để đàm phán, xác định và làm rõ các mục tiêu chính trị và kết cục mong muốn của Mỹ ngay từ đầu, đặc biệt là vì đòn bẩy của Mỹ đối với đối tác có xu hướng giảm dần sau giai đoạn đầu của chiến tranh.

Chiến tranh, dù giữa các quốc gia hay trong nội bộ các quốc gia, sẽ không kết thúc trong thế kỷ 21. Các cuộc xung đột đóng băng, giao tranh liên mieu và bế tắc đã trở thành chuyện thường tình. Hoa Kỳ đã học được bài học này một cách cay đắng ở Iraq và Afghanistan và có khả năng sẽ chứng kiến ​​kết quả tương tự ở Iran: không có chiến tranh toàn diện cũng không có hòa bình lâu dài, trong một thời gian dài nữa.

Một cuộc chiến do đối tác an ninh của Mỹ tiến hành, mà không có sự can thiệp quân sự trực tiếp của Mỹ, có vẻ như là một cuộc chiến mà Hoa Kỳ có thể chấm dứt. Xét cho cùng, Hoa Kỳ thường chi hàng chục tỷ đô la để duy trì khả năng chiến đấu của đối tác, từ đó tích lũy được ảnh hưởng sâu rộng.

Báo cáo này xem xét lý do tại sao việc tác động đến các quyết định tham chiến và chấm dứt chiến tranh của đối tác lại trở nên khó khăn đối với Hoa Kỳ trong thập kỷ qua. Hoa Kỳ đã ủng hộ liên minh do Ả Rập Xê Út dẫn đầu tham chiến ở Yemen, Ukraine trong việc phòng thủ chống lại sự xâm lược của Nga, và Israel trong cuộc chiến ở Gaza. Chúng tôi đã tiến hành 30 cuộc phỏng vấn với các quan chức cấp cao của Hoa Kỳ tham gia vào việc ra quyết định trong ba cuộc chiến này, cũng như các quan chức tham gia vào quyết định của Hoa Kỳ chấm dứt chiến tranh ở Afghanistan năm 2020. Chúng tôi cũng đã xem xét hàng trăm tài liệu công khai, đi đến một số kết luận có thể khái quát hóa. Hoa Kỳ khó đạt được sự đồng thuận với đối tác về một mục tiêu cuối cùng chung – một tập hợp các mục tiêu chính trị chung, hoặc một định nghĩa về chiến thắng – ngay từ đầu cuộc chiến. Sự ủng hộ trong nước của Hoa Kỳ đối với một cuộc chiến giảm dần theo thời gian và giảm nhanh hơn khi có những lo ngại của công chúng về hành vi của đối tác trong cuộc chiến. Cuối cùng, theo thời gian, những lợi ích khác biệt tự nhiên xuất hiện giữa đối tác và Hoa Kỳ – những bất đồng về chiến lược và thiết kế hoạt động, cũng như về việc liệu việc nhanh chóng chấm dứt chiến tranh có phục vụ các mục tiêu an ninh quốc gia của mỗi nước hay không.

Giới thiệu

Trong thế kỷ 21, các cuộc chiến tranh nội bộ và liên quốc gia kéo dài hơn dự kiến—và lâu hơn so với các cuộc chiến tranh tương tự trong thế kỷ 20. Ngay cả khi giai đoạn đầu của xung đột dữ dội lắng xuống, hoặc một bên tuyên bố ngừng bắn, việc “chấm dứt chiến tranh” một cách dứt khoát và rõ ràng là rất hiếm. Thay vào đó, các cuộc xung đột đóng băng, bế tắc và những khoảng thời gian tạm ngừng giao tranh định kỳ đã trở thành điều bình thường. Trong 25 năm qua, Hoa Kỳ đã nhận ra rằng những cuộc chiến tranh kéo dài mà họ bắt đầu vào những năm 2000 rất khó kết thúc. Quân đội Mỹ đã rút khỏi Afghanistan vào năm 2021 sau một cuộc rút lui đầy khó khăn và đã cố gắng rút quân tương tự khỏi Iraq vào năm 2011—mặc dù Tổng thống Barack Obama đã điều quân Mỹ trở lại để chiến đấu chống lại ISIS vào năm 2014 và 2015.

Một phần do tính chất kéo dài của các cuộc chiến có sự tham gia của quân đội Mỹ, chiến lược an ninh quốc gia của Mỹ trong những năm 2010 đã chuyển hướng sang xây dựng năng lực đối tác, cho phép các đối tác cùng chống lại các kẻ thù và mối đe dọa chung mà không cần sự can thiệp trực tiếp của Mỹ. Người ta kỳ vọng rằng Hoa Kỳ sẽ gây ảnh hưởng đáng kể đến thời gian cũng như cách thức tiến hành các cuộc chiến của các đối tác. Xét cho cùng, trong các cuộc chiến do các đối tác an ninh thân cận của Mỹ tiến hành, Hoa Kỳ chia sẻ cùng mục tiêu an ninh quốc gia và thường cung cấp phần lớn trang thiết bị, thiết bị quốc phòng và tình báo, huấn luyện và hỗ trợ duy trì các chiến dịch này. Tuy nhiên, kinh nghiệm gần đây cho thấy điều ngược lại.

Báo cáo này đề cập đến một vấn đề nan giải trọng tâm trong chính sách liên quan đến các cuộc chiến của các đối tác an ninh của Hoa Kỳ: Tại sao Hoa Kỳ lại khó có thể định hình quyết định chấm dứt chiến tranh của các đối tác và ảnh hưởng đến thiết kế và tiến hành các hoạt động của họ đến vậy?

Để trả lời câu hỏi này, chúng tôi đã xem xét bốn thời điểm gần đây trong các cuộc chiến giữa các nước đồng minh: Afghanistan trong giai đoạn chuẩn bị cho thỏa thuận Doha năm 2020, những năm đầu tiên của chiến dịch do liên minh do Ả Rập Xê Út dẫn đầu ở Yemen bắt đầu từ năm 2015, cuộc chiến phòng thủ của Ukraine sau cuộc xâm lược của Nga năm 2022, và cuộc chiến của Israel ở Gaza sau các cuộc tấn công ngày 7 tháng 10 năm 2023. Chúng tôi đã tiến hành hơn 30 cuộc phỏng vấn với các quan chức cấp cao tại Hội đồng An ninh Quốc gia, Bộ Quốc phòng và Bộ Ngoại giao, và cộng đồng tình báo, những người đã đóng vai trò quyết định quan trọng vào thời điểm đó. Các cuộc phỏng vấn này được bổ sung bằng các cuộc thảo luận có sự điều phối giữa các quan chức cấp cao, việc xem xét kỹ lưỡng hàng trăm tuyên bố và tài liệu công khai, và tham vấn với các quan chức nước ngoài tại thủ đô của các nước đồng minh để hiểu cách các thông điệp ngoại giao của Mỹ được tiếp nhận. Việc đặt cùng một bộ câu hỏi cho những người tham gia trong cả bốn cuộc xung đột đã cho thấy các mô hình lặp đi lặp lại, cũng như các trường hợp mà người được phỏng vấn đưa ra những lời kể khác nhau về cùng một cuộc họp ngoại giao và liên ngành cấp cao.

Mặc dù ban đầu nghiên cứu của chúng tôi tập trung vào bốn trường hợp điển hình, Afghanistan cuối cùng nổi lên như một trường hợp đặc biệt. Không giống như các trường hợp khác, Hoa Kỳ đã xâm lược đất nước này và tạo ra đối tác mà họ đang hỗ trợ về mặt quân sự và chính trị (Lực lượng An ninh Quốc gia Afghanistan và chính phủ quốc gia Afghanistan). Sau đó, Hoa Kỳ dưới thời Tổng thống Donald Trump đã quyết định chấm dứt cuộc chiến mà họ đã khởi xướng. Do những khác biệt này, cũng như những hạn chế về không gian, báo cáo đầu tiên này tập trung vào Ukraine và Gaza, sử dụng Afghanistan và Yemen để minh họa các xu hướng rộng hơn.

Nhìn chung, chúng tôi nhận thấy những mô hình tương tự trong các cuộc chiến mà Hoa Kỳ hợp tác. Khi nói đến việc chấm dứt chiến tranh, không có gì đáng ngạc nhiên khi Hoa Kỳ chia sẻ lợi ích của các đối tác trong việc giành chiến thắng hoàn toàn. Tuy nhiên, chiến tranh càng kéo dài, Hoa Kỳ càng khó có thể tác động đến cách thức tiến hành chiến tranh và thời gian kéo dài của nó. Theo thời gian, các quan chức Hoa Kỳ dần ưu tiên việc chấm dứt thông qua đàm phán dàn xếp như là lựa chọn có khả năng bảo vệ lợi ích của Hoa Kỳ nhất. Còn về việc tác động đến thiết kế hoặc cách thức tiến hành chiến dịch mà đối tác ưa thích, mức độ ảnh hưởng của Hoa Kỳ đã tăng giảm ở các thời điểm khác nhau trong mỗi cuộc xung đột.

Mặc dù có những khác biệt vốn có giữa các trường hợp, chúng tôi đã xác định được một số phát hiện nhất quán khác. Thứ nhất, Hoa Kỳ gặp khó khăn trong việc thống nhất mục tiêu cuối cùng với đối tác của mình ngay từ đầu cuộc chiến. Trong mỗi trường hợp được xem xét trong bài viết này, các cuộc thảo luận ban đầu giữa Hoa Kỳ và các đối tác đều mơ hồ về tầm nhìn chính trị dự kiến, viễn cảnh “sau chiến tranh” sẽ như thế nào, và các điều khoản để đạt được chiến thắng. Nhiều – nếu không muốn nói là hầu hết – trong số 30 quan chức được phỏng vấn cho bài viết này bày tỏ sự tiếc nuối về sự thiếu rõ ràng này trong các cuộc đàm phán ngoại giao ban đầu, lưu ý rằng điều đó đã làm phức tạp thêm các hoạt động ngoại giao sau đó giữa Hoa Kỳ và các đối tác.

Một phát hiện quan trọng thứ hai trong cả bốn trường hợp là sự ủng hộ chính trị trong nước đối với cuộc chiến của đối tác ban đầu rất cao – được đo lường bằng cả dư luận và ý kiến ​​của Quốc hội – nhưng dần dần giảm đi. Các cuộc tranh luận nảy sinh về tính đạo đức và tính hợp pháp của quyết định tiến hành chiến tranh và về hành vi của đối tác trong cuộc chiến đó. Dư luận trong nước có thể thay đổi về việc có nên tiếp tục ủng hộ một cuộc chiến kéo dài của đối tác hay không. Và trong khi các quan chức quân sự, ngoại giao và tình báo Hoa Kỳ ban đầu có sự đồng thuận chặt chẽ với các đối tác trong chính phủ và quân đội của đối tác về chiến lược và hoạt động, thì những khác biệt lại xuất hiện theo thời gian. Sự khác biệt này một phần là không thể tránh khỏi vì Hoa Kỳ không thực hiện quyền chỉ huy và kiểm soát cách thức tiến hành chiến tranh. Tuy nhiên, như các trường hợp dưới đây cho thấy, sự thất vọng của những người ra quyết định ở Hoa Kỳ về ảnh hưởng hạn chế của họ đã tạo ra ma sát, làm xói mòn sự ủng hộ của Hoa Kỳ đối với việc tiếp tục chiến dịch và dẫn đến việc Hoa Kỳ ủng hộ việc chấm dứt chiến tranh.

Những phát hiện này chỉ ra một hướng đi mới cho các đối tác an ninh của Mỹ tham gia vào chiến tranh—ngay cả một cuộc chiến nhận được sự ủng hộ ở cấp cao nhất của chính phủ Mỹ và trong công chúng Mỹ. Các nhà hoạch định chính sách an ninh quốc gia của Mỹ cần nắm bắt tối đa đòn bẩy hiện có ngay từ đầu một cuộc xung đột hợp tác để đàm phán, xác định và làm rõ các mục tiêu chính trị và kết cục mong muốn của Mỹ ngay từ đầu, đặc biệt là vì đòn bẩy của Mỹ đối với đối tác có xu hướng giảm sau giai đoạn đầu của chiến tranh. Theo thời gian, đối tác có khả năng sẽ kiên định hơn trong việc tiếp tục chiến tranh hơn là chấm dứt nó, bằng mọi giá—và sự khác biệt này có khả năng làm xói mòn sự ủng hộ trong nước và của Quốc hội đối với việc tiếp tục hỗ trợ của Mỹ. Do đó, hỗ trợ an ninh, tình báo và ngoại giao của Mỹ cần phải dựa trên một thỏa thuận hoàn toàn minh bạch về kết cục chung, cùng với một lộ trình để cụ thể hóa các kỳ vọng của Mỹ.

Khi ảnh hưởng của Mỹ suy giảm, Hội đồng An ninh Quốc gia và tổng thống sẽ cần duy trì sự giám sát có kỷ luật và nhất quán đối với các hoạt động trên tất cả các bộ và cơ quan an ninh quốc gia. Khi các đối tác của Mỹ nhận thấy thông điệp hỗn loạn và không nhất quán trên các kênh của Mỹ, họ sẽ dễ dàng bác bỏ các nhà ra quyết định của Mỹ hoặc lợi dụng sự cạnh tranh giữa các cơ quan. Và trong khi mỗi Nhà Trắng có thể thấy dễ dàng hơn khi tham vấn tổng thống thông qua một nhóm cấp cao độc quyền về các vấn đề chiến tranh với đối tác, tính độc quyền này lại có nguy cơ làm suy yếu chuyên môn kỹ thuật và kinh nghiệm của các cơ quan liên ngành với các đối tác - cả hai đều là nguồn ảnh hưởng của Mỹ tại mỗi cơ quan an ninh quốc gia.

Cuối cùng, Hoa Kỳ không thể chỉ gây áp lực lên đối tác của mình để chấm dứt chiến tranh; nước này có thể và nên thiết kế các chiến lược ngoại giao nhắm trực tiếp vào đối phương. Một số quan chức có thể coi ngoại giao trực tiếp với đối phương là sự phản bội đối với các đối tác của Hoa Kỳ, nhưng loại ngoại giao này là cần thiết trong các cuộc chiến tranh có sự tham gia của các đồng minh, nơi đối phương thường coi Hoa Kỳ là một bên tham chiến ngay cả khi chưa từng nổ súng.

Dafna H. Rand Nghiên cứu viên cao cấp - Chính sách đối ngoại

Nguồn: Why can’t the United States end allies’ wars?

https://www.brookings.edu/articles/why-the-united-states-struggles-to-end-partners-wars/