4963 - Bốn câu hỏi về thỏa thuận dầu mỏ giữa Mỹ và Venezuela

David L. Goldwyn và Andrea Clabough

Giới chuyên gia dầu mỏ đã vô cùng kinh ngạc vào cuối tuần qua khi chính phủ Mỹ tuyên bố một thỏa thuận được cho là “lịch sử” với chính phủ Venezuela, được cho là sẽ  bao gồm  mười bảy mỏ dầu lớn của Venezuela và ước tính 65 tỷ thùng dầu dự trữ trong một thỏa thuận nhượng quyền kéo dài một thế kỷ. Theo cách hiểu rộng nhất, thỏa thuận song phương vẫn còn khá sơ lược này sẽ trao cho chính phủ Mỹ quyền kiểm soát trực tiếp  hơn 7%  trữ lượng dầu mỏ đã được chứng minh trên toàn cầu. Chính Tổng thống Donald Trump  đã tuyên bố  hôm Chủ nhật rằng dầu được sản xuất từ ​​thỏa thuận này sẽ giúp bổ sung lượng dự trữ dầu chiến lược (SPR) đang ở mức thấp kỷ lục của Mỹ như một “Món quà từ Venezuela dành cho người dân Hoa Kỳ”. 

Mặc dù chính quyền có quyền sử dụng ảnh hưởng của mình để đảm bảo Venezuela có một khuôn khổ cạnh tranh nhằm tối đa hóa doanh thu cho người dân Venezuela và thu hút vốn đầu tư, nhưng ảnh hưởng đó sẽ hiệu quả hơn nếu được sử dụng để cải thiện  Luật Dầu khí hữu cơ  và các quy định thực thi.

Chúng tôi đang chờ đợi thêm thông tin chi tiết về thỏa thuận, nhưng trong thời gian chờ đợi, chúng tôi nêu bật bốn yếu tố chính sẽ quyết định tính khả thi của kế hoạch này như đã được nêu rõ trong các báo cáo cho đến nay. 

1. Liệu thỏa thuận này có mang lại sự an tâm cho các công ty dầu khí vẫn còn do dự về việc đầu tư quy mô lớn vào Venezuela?  

Theo những thông tin được nêu trong nhiều báo cáo, khuôn khổ cơ bản của thỏa thuận mới này hoàn toàn không theo lối mòn trong ngành dầu khí quốc tế đã tồn tại hàng trăm năm: một công ty tư nhân mới, được cho là do  ông trùm người Venezuela gây tranh cãi  Alejandro Betancourt đứng đầu, sẽ nhận được nhượng quyền khai thác trong 100 năm đối với một loạt các mỏ dầu của Venezuela với trữ lượng ước tính 65 tỷ thùng. Chính phủ Mỹ, thông qua Văn phòng Vốn Chiến lược thuộc Bộ Quốc phòng, sẽ nắm giữ 55% sản lượng từ các mỏ này, bao gồm cả cổ phần và quyền mua dầu với giá gốc (có lẽ, dự án này được xem là lựa chọn tiếp tế chi phí thấp lý tưởng cho nguồn dự trữ dầu chiến lược đang cạn kiệt của Mỹ).

Nhưng ngay cả khi cựu Tổng thống Venezuela Nicolás Maduro đã rời khỏi Caracas từ lâu, thực tế đối với ngành dầu mỏ của nước này hầu như không thay đổi trong tám tháng qua. 

Như chúng tôi  đã dự đoán  trong phân tích hồi tháng Giêng, thực trạng khắc nghiệt của một ngành công nghiệp địa phương đang suy tàn kết hợp với sự bất ổn chính trị sâu sắc trên mặt đất đã khiến các công ty dầu khí có vốn đầu tư lớn nhất ngần ngại xem xét các khoản đầu tư lớn mới vào nước này, ngoài việc củng cố các hoạt động hiện có và ổn định sản lượng nói chung. Những diễn biến mà chúng tôi không thể lường trước được—cụ thể là một loạt trận động đất tàn phá—đã làm trầm trọng thêm những khó khăn to lớn của Venezuela và một thảm kịch nhân đạo ngày càng sâu sắc. 

Vì tất cả những lý do trên, sản lượng dầu của Venezuela chỉ tăng ở mức vừa phải (chủ yếu là do khôi phục hoạt động tại các cơ sở hiện có) kể từ khi chính phủ lâm thời được thành lập; các khoản đầu tư lớn mới từ các tập đoàn dầu khí lớn và siêu lớn (những tập đoàn có nguồn lực để xây dựng cơ sở hạ tầng mới quan trọng và mở rộng các mỏ dầu để sản xuất) cho đến nay vẫn còn thiếu, ngay cả trong giai đoạn giá dầu cao và thị trường khan hiếm do xung đột với Iran. 

Thông thường, các công ty trong lĩnh vực này sẽ làm việc với chính phủ, hoặc các đại diện được chỉ định, để đảm bảo quyền khai thác và sau đó đàm phán các thỏa thuận về các vấn đề như thời hạn và tiến độ khai thác, trách nhiệm của nhà sản xuất, chia sẻ sản lượng, vai trò của công ty dầu khí quốc gia địa phương, quyền chấm dứt hợp đồng, và nhiều hơn nữa. Đây là những thỏa thuận mang tính kỹ thuật cao và phức tạp. Nói cách khác, các nhà đầu tư phải chắc chắn về các điều khoản và điều kiện hợp đồng mà họ đang tuân thủ trước khi đầu tư hàng tỷ đô la vào một dự án cụ thể.

Thay vì theo đuổi cách tiếp cận bất thường của thỏa thuận này, một thỏa thuận nhượng quyền song phương thiếu minh bạch và do Mỹ quản lý, nhằm thay đổi thực trạng trên thực địa, chính quyền Trump nên khuyến khích Venezuela tiếp tục con đường cải cách – cụ thể là những cải cách tạo ra các khuôn khổ đấu thầu và cho thuê cạnh tranh với sự chắc chắn về mặt pháp lý vốn là tiêu chuẩn của ngành. Các công ty đang xem xét đầu tư hàng tỷ đô la vào Venezuela cần có khả năng trực tiếp đàm phán các hợp đồng công bằng, minh bạch với sự tự tin rằng chúng sẽ được tôn trọng và thực thi. 

2. Thỏa thuận song phương này có cơ sở pháp lý hay không?

Bên cạnh những thách thức về hợp đồng đã nêu ở trên, còn có vấn đề rộng hơn về tính khả thi về mặt pháp lý của toàn bộ thỏa thuận song phương. 

Hiến pháp Venezuela quy định chính phủ sở hữu tất cả tài nguyên thiên nhiên, nhưng có thể ký kết các hợp đồng khai thác, được bồi thường bằng một phần sản lượng hoặc bằng thuế và tiền bản quyền. Do đó, ngay từ đầu, việc xây dựng một thỏa thuận nhượng quyền khai thác kéo dài trăm năm dường như đã vượt quá giới hạn cho phép trong khuôn khổ này. 

Liệu khuôn khổ này có thực sự hài hòa với hiến pháp Venezuela và  Luật Dầu khí hữu cơ mới  được thông qua hồi đầu năm nay hay không? Ví dụ, việc Hoa Kỳ mua dầu thô “với giá gốc” có tạo ra mức tiền bản quyền theo quy định của luật mới hay không, và các cơ quan giám sát nào của Venezuela sẽ xem xét và xác minh các khoản thanh toán đó? Nếu Hoa Kỳ không trả tiền bản quyền, liệu các nhà sản xuất dầu tư nhân có phải chịu trách nhiệm thay thế, hay người dân Venezuela sẽ nhận được ít hơn cho việc khai thác tài nguyên của họ so với những gì luật mới quy định? 

Hàng tá câu hỏi tương tự có thể được đặt ra — và đang được đặt ra — về thỏa thuận song phương này. Nhưng tất cả đều quy về cùng một kết quả có thể xảy ra: bất kỳ dự án nào liên quan đến khuôn khổ nhượng quyền này đều sẽ phải đối mặt với thách thức pháp lý từ các bên, từ các chủ hợp đồng hiện tại đến công dân Venezuela, và tất nhiên là cả từ chính phủ Venezuela trong tương lai. 

Cũng có một câu hỏi đặt ra là cơ quan của chính phủ Mỹ có thẩm quyền pháp lý nào để ký kết thỏa thuận khai thác dầu mỏ ở một quốc gia khác. Văn phòng Vốn Chiến lược chưa bao giờ được sử dụng cho một chương trình như thế này hoặc để quản lý một lượng cổ phần khổng lồ như vậy trong tài sản quốc gia của một nước ngoài (những tài sản mà hiến pháp của quốc gia đó cấm bán). Giống như ở Venezuela, hoàn toàn có thể xảy ra trường hợp các chính phủ Mỹ trong tương lai cũng sẽ nhìn nhận thỏa thuận này một cách nghi ngờ—đặc biệt nếu, như chúng ta sẽ phân tích thêm bên dưới, nó không dẫn đến sự gia tăng sản lượng dầu mỏ khổng lồ như hiện nay đang được kỳ vọng. 

3. Không có sự đồng thuận chính trị nào ở Venezuela ủng hộ thỏa thuận này: Liệu nó có thể bền vững về mặt chính trị?

Vấn đề tính hợp pháp dẫn đến một vấn đề khác, đó là tính bền vững chính trị. Chính phủ Rodriguez, đang cố gắng bảo vệ thỏa thuận nhượng quyền song phương vừa ký kết, là một chính phủ lâm thời. Tính hợp pháp của chính phủ này đang bị phe đối lập chính trị Venezuela đặt câu hỏi, những người ủng hộ họ đã lên án thỏa thuận được cho là này là vi hiến và " một vụ chiếm đất quy mô lớn ".  

Về lý thuyết, kế hoạch chuyển đổi dân chủ tạm thời của chính quyền Trump sẽ tạo ra một chính phủ có tính hợp pháp cao hơn nhiều vào một thời điểm không xác định trong tương lai. Do đó, các nhà đầu tư tiềm năng cần tự hỏi liệu chính phủ Venezuela trong tương lai có coi những thỏa thuận này là hợp pháp hay không, và liệu họ có tuân thủ chúng hay thay vào đó sẽ tìm cách rút lui. Liệu thỏa thuận song phương này có đủ vững chắc để tồn tại sau một sự thay đổi chính quyền ở Venezuela—hay thậm chí là ở chính Hoa Kỳ? Liệu các hợp đồng riêng lẻ do các công ty tư nhân ký kết có thể được bảo vệ tương tự nếu thỏa thuận song phương đổ vỡ và nhượng quyền trăm năm bị đặt dấu hỏi? 

Đã có những ý kiến ​​cho rằng việc thành lập một thực thể doanh nghiệp tư nhân mới, do một người Venezuela đứng đầu, sẽ làm cho thỏa thuận này bền vững hơn và chính phủ Venezuela ít có khả năng thách thức nghiêm trọng các điều khoản hoặc hoạt động của nó. Nhưng việc tịch thu tài sản và vi phạm hợp đồng hầu như không phải là hiện tượng mới ở Venezuela; thực tế, những hành động này chống lại các công ty tư nhân trong lĩnh vực dầu khí là một phần quan trọng trong sự suy giảm kéo dài của ngành công nghiệp Venezuela trong hai thập kỷ qua. 

Hiện tại, dường như rất ít người ở Venezuela—ngoại trừ Tổng thống Delcy Rodriguez và các quan chức cấp cao của bà—đang bảo vệ thỏa thuận này. Các cuộc biểu tình đã được  báo cáo  ở Caracas vào cuối tuần qua khi cả những người phản đối chế độ và những người ủng hộ Chavista đều tập hợp lại để phản đối các điều khoản của thỏa thuận. Nếu không có sự ủng hộ rộng rãi hơn, các nhà đầu tư hoàn toàn có lý khi đặt câu hỏi điều gì sẽ xảy ra nếu chính bà Rodriguez sụp đổ. Những nhượng bộ của bà sẽ ra sao? Nếu phe đối lập ngày càng mạnh mẽ chống lại thỏa thuận, liệu bà Rodriguez có trì hoãn hoặc cản trở bất kỳ hình thức thực thi nào đối với các điều khoản của thỏa thuận ngay cả khi bà vẫn nắm quyền?

Những bất ổn này có thể khiến các nhà đầu tư nước ngoài tiềm năng phải cân nhắc lại, trong khi kỹ năng, tiền bạc và nguồn lực của họ lại vô cùng cần thiết để khôi phục ngành dầu khí của Venezuela. 

4. Liệu thỏa thuận này có làm thay đổi thực trạng ngành dầu khí của Venezuela?

Ngoài những điểm đã nêu trên, một vấn đề cơ bản vẫn còn tồn tại: tình hình ở Venezuela không có nhiều thay đổi kể từ tháng Giêng, và các tập đoàn dầu khí lớn và siêu lớn có thể vẫn ngần ngại ký hợp đồng khai thác các mỏ này ngay cả khi có yêu cầu từ chính phủ Mỹ. 

Tất cả những thách thức trên thực địa—về tài chính, cơ sở hạ tầng, chính trị, pháp lý và quy định—vốn đã khiến các công ty đứng ngoài cuộc sẽ vẫn tồn tại ngay cả khi thỏa thuận nhượng quyền này được thông qua. Nhiều mỏ dầu được cho là nằm trong khu vực nhượng quyền trăm năm thậm chí còn thiếu cơ sở hạ tầng cơ bản nhất, chẳng hạn như điện, thiết bị chế biến hoặc đường ống dẫn đến các cảng xuất khẩu. Ai sẽ xây dựng những thứ đó, ai sẽ trả tiền cho cái gì và khi nào? Sẽ mất bao nhiêu năm để chuẩn bị các mỏ này cho giai đoạn phát triển ban đầu và mở rộng sản lượng đến mức có thể xuất khẩu? 

Cả nước cần đủ điện năng cho việc thăm dò và vận chuyển năng lượng, điều mà hiện nay vẫn còn thiếu. Các cảng xuất khẩu cần được nâng cấp lớn để đáp ứng sản lượng mới, và cần phải thiết lập sự ổn định chính trị cũng như các thể chế đáng tin cậy như cơ quan quản lý năng lượng. Việc chính phủ Mỹ đóng vai trò là đơn vị giám sát hoặc quản lý các cơ hội thăm dò không giải quyết được những vấn đề này. 

Lợi ích chính mà chính quyền Mỹ quảng bá – sự đảm bảo rằng phần lớn sản phẩm sẽ được chuyển đến Hoa Kỳ “với giá gốc” và Hoa Kỳ sẽ có quyền ưu tiên mua – có thể là một điểm tiêu cực nghiêm trọng đối với các nhà đầu tư. Viễn cảnh chính phủ Mỹ trở thành người mua duy nhất của dự án hoặc yêu cầu bán toàn bộ dầu mà không thu lợi nhuận, có thể kéo dài hàng thập kỷ, là một trở ngại cho việc tối đa hóa doanh thu. Xét cho cùng, Hoa Kỳ là nhà sản xuất dầu khí lớn nhất thế giới; mặc dù dự trữ chiến lược của Mỹ đang ở  mức thấp kỷ lục , nhưng khó có thể duy trì ở mức đó trong hai hoặc ba thập kỷ tới – khoảng thời gian mà một mỏ dầu tiêu chuẩn có thể được vận hành trên đất liền. 

Liệu Hoa Kỳ có phải là người mua lý tưởng, có khả năng và sẵn lòng trả giá cạnh tranh trong suốt thời gian đó? Liệu bất kỳ ai ký kết thỏa thuận phát triển một trong những mỏ dầu này có chấp nhận bán dầu với giá rẻ cho chính phủ Hoa Kỳ hoặc một nhóm nhỏ người mua Hoa Kỳ, thay vì bán với giá cao cho người mua ở châu Âu và châu Á đang có nhu cầu năng lượng lớn? Đối với các công ty tư nhân lớn, khía cạnh kinh tế của khuôn khổ này đặt ra hàng loạt câu hỏi về lợi nhuận đầu tư khi họ là người bán bị ràng buộc. Những bất ổn đó, kết hợp với những thách thức về chính trị và cơ sở hạ tầng hiện có, cần được giải quyết để thúc đẩy các nhà đầu tư cần thiết tiến lên. 

Hãy đón chờ nhé!

Con đường phía trước đối với thỏa thuận nhượng quyền này chắc chắn đầy rẫy khó khăn, với hàng loạt câu trả lời quan trọng và chi tiết cần thiết cho việc thực hiện trên lý thuyết trong tương lai. Những câu trả lời này sẽ vô cùng quan trọng đối với các nhà đầu tư tiềm năng mới, cũng như các nhà đầu tư quay trở lại lĩnh vực dầu khí của Venezuela. Quan trọng hơn, chúng có thể mang tính quyết định đối với tương lai của những tài sản quý giá và quan trọng nhất của đất nước hiện nay và, rộng hơn, đối với sự thịnh vượng trong tương lai của người dân Venezuela. 

Sau nhiều thập kỷ đầy bi kịch, những nguồn lực này cần được tận dụng và cung cấp cho các bên ngoài một cách thận trọng và cân nhắc kỹ lưỡng. Người dân Venezuela, sau quá nhiều thảm họa, xứng đáng được hưởng điều đó. Than ôi, khuôn khổ được công bố cuối tuần này dường như không phù hợp để mang lại cho người dân Venezuela những lợi ích và sự an toàn mà họ được hưởng và đang rất cần. 

David Goldwyn  là chủ tịch Nhóm Tư vấn Năng lượng của Hội đồng Đại Tây Dương và là cựu đặc phái viên về các vấn đề năng lượng quốc tế tại Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, đồng thời là trợ lý thư ký năng lượng phụ trách các vấn đề quốc tế.

Andrea Clabough  là nghiên cứu viên không thường trú tại Trung tâm Năng lượng Toàn cầu thuộc Hội đồng Đại Tây Dương .

Nguồn: Four questions on the US-Venezuelan oil deal

https://www.atlanticcouncil.org/blogs/energysource/four-questions-on-the-us-venezuelan-oil-deal/