1064 - Cuộc chiến bị lãng quên ở Congo

Jason K. Stearns

Những người di tản trong nước đi bộ ở Kibati, Cộng hòa Dân chủ Congo, tháng 7 năm 2024. Arlette Bashizi / Reuters

Năm ngoái, cuộc xung đột ở miền đông Cộng hòa Dân chủ Congo đã bước sang tuổi 30. Đây là một cột mốc đáng buồn và hầu như không nhận được sự chú ý nào từ thế giới. Sự im lặng không phải là điều bất ngờ. Kể từ khi bắt đầu, cuộc chiến ở Congo đã rất thành công trong việc trốn tránh sự công nhận của quốc tế. Rất ít người để ý khi Phong trào M23, lực lượng dân quân lớn nhất khu vực, đã tập hợp và hành quyết 171 thường dân vào tháng 11 năm 2022. Thế giới đã im lặng khi Tổ chức Bác sĩ không biên giới tuyên bố rằng họ đã điều trị cho 25.000 người sống sót sau bạo lực tình dục ở Congo vào năm ngoái. Hầu như không ai bên ngoài châu Phi nhớ rằng, vào tháng 6, một nhóm Hồi giáo vũ trang đã thảm sát 41 người ở đông bắc Congo. Ngày nay, hơn bảy triệu người Congo phải di dời, nhiều hơn bất kỳ thời điểm nào khác trong lịch sử, nhưng cuộc chiến này vẫn hầu như không được nhắc đến trên các phương tiện truyền thông toàn cầu. Tờ New York Times đã viết 54 bài báo về Congo trong mười hai tháng qua, bao gồm cả những bài về môi trường và cuộc bầu cử gần đây của đất nước này. Ngược lại, tờ báo đã đăng 2.969 bài báo về Ukraine.

Sự bỏ bê này luôn gây nản lòng. Cuộc chiến ở miền đông Congo là một trong những cuộc chiến tàn khốc nhất thế giới và nó xứng đáng được chú ý rộng rãi. Nhưng sự coi thường này đặc biệt không thể tha thứ ngay bây giờ, khi xung đột đang leo thang. Trong năm qua, M23 đã mở rộng lãnh thổ của mình lên 70 phần trăm. Nó đã bao vây Goma, một trong những thành phố lớn nhất miền đông Congo và kiểm soát các tuyến đường chính. Kết quả là mối quan hệ cộng đồng xấu đi đáng lo ngại, khi mọi người huy động theo các đường lối sắc tộc. Các chính trị gia cơ hội đã gia tăng, làm bùng phát thêm tình hình trong khu vực.

Cuộc chiến ở Congo bị bỏ qua, một phần, vì nó rất phức tạp. Có hơn 100 lực lượng vũ trang khác nhau đang chiến đấu ở phía đông, hầu hết đều theo đuổi những mục đích riêng biệt. Tuy nhiên, bản thân M23 lại dễ đối phó hơn. Nhóm này phần lớn được Rwanda tài trợ và đào tạo, quốc gia coi tổ chức này là một cách để thể hiện sức mạnh và tiếp cận các nguồn tài nguyên của Congo. Do đó, các quan chức Congo đã phản ứng lại thành công của M23 bằng cách leo thang các cuộc tấn công bằng lời lẽ vào chính phủ Rwanda và bằng cách ủng hộ một loạt các lực lượng dân quân địa phương, wazalendo (hay "những người yêu nước"). Các quan chức Congo cũng đã mời Burundi, Malawi, Nam Phi và Tanzania gửi quân vào khu vực phía đông của mình để hỗ trợ. Nói cách khác, cuộc xung đột đang chuyển từ một cuộc đụng độ nội bộ cấp thấp thành một cuộc chiến tranh liên bang và cộng đồng đang mở rộng.

Rất may, cuộc khủng hoảng M23 có một giải pháp khá đơn giản. Một phần ba ngân sách của Rwanda được cung cấp thông qua viện trợ và các khoản vay, phần lớn là từ phương Tây, khiến Kigali rất dễ bị tổn thương trước áp lực của Hoa Kỳ và châu Âu. Điều đó có nghĩa là nếu Hoa Kỳ và Châu Âu đe dọa cắt giảm hỗ trợ, chính phủ Rwanda có thể sẽ phải kiềm chế đối tác của mình. Ví dụ, vào năm 2013, Rwanda đã cắt đứt M23 sau khi các nước phương Tây cắt giảm hàng trăm triệu đô la. Lực lượng dân quân sau đó đã tan rã.

Tuy nhiên, ngày nay, các chính phủ phương Tây dường như không muốn lặp lại chiến thuật này. Có thể dễ dàng thấy lý do tại sao: Kigali đã trở thành một đối tác địa chính trị quan trọng. Rwanda cung cấp cho Hoa Kỳ và Châu Âu lực lượng quân sự có năng lực ở miền trung Châu Phi có thể đối trọng với lính đánh thuê Nga. Rwanda cũng giúp bảo vệ các khoản đầu tư của họ vào khu vực này. Nhưng chi phí nhân đạo cho hành vi của Rwanda không đáng với những lợi ích này và đất nước này quá phụ thuộc vào viện trợ để chuyển lòng trung thành để đáp lại áp lực của phương Tây. Do đó, Hoa Kỳ và Châu Âu nên sử dụng đòn bẩy của mình. Nếu M23 mất nguồn tài trợ của Rwanda, nó sẽ lại sụp đổ, mở ra cánh cửa cho một tiến trình hòa bình rộng lớn hơn.

QUÁ KHỨ ĐẦY TỆ HẠI

Cuộc xung đột ở Congo có một lịch sử lâu dài và hỗn loạn. Khi nhà độc tài lâu năm Mobutu Sese Seko phải đối mặt với làn sóng dân chủ hóa vào đầu những năm 1990, ông ta và các chính trị gia địa phương bắt đầu kích động chia rẽ sắc tộc để bám víu vào quyền lực. Năm 1993, những cuộc đấu tranh đẫm máu về bản sắc và đất đai nổ ra ở miền đông Congo, và càng trở nên trầm trọng hơn khi có dòng người tị nạn và binh lính đổ về sau cuộc diệt chủng ở Rwanda năm 1994. Hai năm sau, Rwanda và các quốc gia khác xâm lược Congo để giải tán một số nhóm vũ trang và chấm dứt 32 năm cai trị của Mobutu. Nhưng chính phủ mà họ thành lập nhanh chóng bất hòa với những người ủng hộ mình—Burundi, Rwanda và Uganda—khiến cả ba quốc gia này phải xâm lược vào năm 1998.

Cuộc chiến lớn đã kết thúc vào năm 2003, nhờ áp lực quốc tế áp đảo. Kết quả là một hiến pháp Congo mới và một nền dân chủ non trẻ. Tuy nhiên, cuộc xung đột vẫn tiếp diễn ở phía đông Congo và Rwanda vẫn là trung tâm của cuộc xung đột. Chính phủ Rwanda đã hậu thuẫn nhiều nhóm vũ trang, bao gồm Đại hội Quốc gia Bảo vệ Nhân dân, từ năm 2006 đến năm 2009, và một phiên bản trước đó của M23, từ năm 2012 đến năm 2013. Sự can thiệp của Rwanda đã gây ra các cuộc phản động trong khu vực, khi các bên khác nhau tìm cách bảo vệ cộng đồng của họ và khai thác tài nguyên.

Trong nỗ lực giải quyết xung đột, nhà lãnh đạo Congo Félix Tshisekedi đã ký một loạt thỏa thuận với chính phủ Rwanda sau khi trở thành tổng thống vào năm 2019. Ông cho phép quân đội Rwanda truy đuổi phiến quân từ Lực lượng Dân chủ Giải phóng Rwanda (FDLR), một nhóm bao gồm một số người đã thực hiện cuộc diệt chủng năm 1994 của nhà nước. Ông đã ký các thỏa thuận kinh doanh với các công ty thân cận với đảng cầm quyền của Rwanda. Và ông đã nhấn mạnh đến việc xây dựng mối quan hệ cá nhân với Tổng thống Rwanda Paul Kagame.

Trong một thời gian, chiến lược này đã có hiệu quả. Congo đã ổn định quan hệ với nước láng giềng phía đông và giao tranh đã lắng xuống. Nhưng vào giữa năm 2021, sự hòa hoãn này đã tan vỡ. Với sự cho phép của Kinshasa, Uganda bắt đầu các dự án xây dựng đường ở Congo gần biên giới Rwanda, khiến Kagame vô cùng tức giận, người coi sự phát triển này là xâm phạm lãnh thổ của mình. Vài tháng sau, Uganda đã gửi hàng nghìn quân đến Congo sau một cuộc tấn công khủng bố ở trung tâm thành phố Kampala; cả chính phủ Uganda và Congo đều đổ lỗi cho một lực lượng dân quân có trụ sở tại đông bắc Congo. Để đáp trả, Kagame một lần nữa đổ sức mạnh của Rwanda cho M23, sau đó lực lượng này đã phản công dữ dội. Lực lượng dân quân bắt đầu tràn ngập lực lượng Congo hỗn loạn trên khắp miền đông đất nước, từ Hồ Edward đến Nam Kivu. Đến mùa hè năm 2024, lực lượng này đã chiếm hàng nghìn dặm vuông vùng cao nguyên xanh tươi, đông dân cư.

Kagame đã phủ nhận rằng Rwanda đứng sau M23. Nhưng hầu như mọi nhà quan sát khu vực đều nhìn thấy bàn tay của đất nước này. Theo một nhóm chuyên gia của Liên Hợp Quốc, chính phủ Rwanda đã triển khai từ 3.000 đến 4.000 quân đến Congo để hỗ trợ M23 và đã tăng cường lực lượng này bằng máy bay không người lái, tên lửa đất đối không và vũ khí chống tăng. Để đáp trả, các quan chức Congo đã thuê hai nhóm bán quân sự Congo và tuyển quân từ các quốc gia lân cận để chống trả. Tshisekedi thậm chí còn đe dọa sẽ mở rộng chiến tranh sang lãnh thổ Rwanda. Trong chiến dịch tái tranh cử của mình vào năm ngoái, Tshisekedi đã so sánh Kagame với Adolf Hitler và nói rằng ông ta sẽ gặp phải kết cục tương tự. Trong một bài phát biểu khác, Tshisekedi đã đe dọa sẽ tiến về Kigali. Vào tháng 6 năm 2024, Kagame đã thách thức ông ta thực hiện. "Chúng tôi đã sẵn sàng chiến đấu", ông ta nói trong một cuộc phỏng vấn với France 24.

CÁC ĐỘNG LỰC ĐỘC ĐÁO

Quân đội Congo không có vị thế để phế truất Kagame. Lời lẽ hùng biện của Tshisekedi, mặc dù có tính gây bất ổn, nhưng không chủ yếu nhắm vào nhà lãnh đạo Rwanda. Thay vào đó, nó nhắm vào cử tri của ông ta. Người dân Congo đã phải chịu đựng nhiều cuộc xâm lược liên tiếp của các thế lực nước ngoài trong ba mươi năm qua, đặc biệt là từ Rwanda. Chỉ trích Kigali là cách chắc chắn để giành được sự ủng hộ trong nước. Những tuyên bố như vậy cũng khiến người Congo không chú ý đến những thiếu sót của chính các lực lượng an ninh của họ. Ngân sách quốc phòng và cảnh sát của Congo đã tăng gấp đôi lên 795 triệu đô la vào năm ngoái, nhưng đất nước này vẫn không thể ngăn chặn được sự tiến công của M23.

Đối với Tshisekedi, việc chống lại Rwanda cũng phục vụ cho mục đích cá nhân: nó bảo vệ ông khỏi bị lật đổ. Các nhà lãnh đạo Congo từ lâu đã coi lực lượng an ninh của chính họ là mối đe dọa lớn nhất của họ, và điều đó cũng dễ hiểu. Mobutu lên nắm quyền trong một cuộc đảo chính quân sự và sau đó dành ba thập kỷ để chống lại các âm mưu đảo chính chống lại ông. Người cuối cùng đã lật đổ Mobutu, thủ lĩnh phiến quân Laurent Kabila, đã bị chính vệ sĩ của mình ám sát. Người kế nhiệm Kabila, con trai ông là Joseph, đã tránh được số phận tương tự, nhưng vẫn phải đối mặt với nhiều nỗ lực đảo chính. Với lịch sử này, Tshisekedi vui vẻ cất giấu quân đội Congo quanh Goma—cách thủ đô một ngàn dặm. Vì lý do tương tự, ông cũng dung túng cho tình trạng tham nhũng ở mức độ cao trong lực lượng vũ trang.

Khó hơn để phân tích động cơ của Rwanda. Khi giải thích lý do tại sao Rwanda có thể can thiệp vào Congo—trong khi phủ nhận rằng họ đã làm vậy—Kagame tuyên bố rằng ông cần phải ngăn chặn FDLR và bảo vệ người Tutsi của Congo. Nhưng không có lý do nào trong số những lý do đó là đúng. FDLR là lực lượng đã kiệt sức, phần lớn là do các hoạt động trước đây của Rwanda. Đúng là người Tutsi Congo phải chịu đựng lời nói thù hận và sự phân biệt đối xử, nhưng sự can thiệp của Kagame không giúp ích gì cho mục đích của họ. Ngược lại: bạo lực chống lại các nhóm này gia tăng sau khi M23 tái xuất, như mọi lần các lực lượng được Rwanda hậu thuẫn can thiệp vào Congo. Nhiều vụ lạm dụng của Rwanda đã in sâu vào ký ức của người dân Congo và đã tạo ra mảnh đất màu mỡ cho những kẻ kích động dân tộc.

Congo, theo nghĩa đen, là một mỏ vàng cho các doanh nghiệp Rwanda.

Lý do thực sự cho sự can thiệp của Rwanda phức tạp hơn. Do nạn diệt chủng là trung tâm trong ký ức và chính trị của Rwanda, FDLR vẫn là mối đe dọa mang tính biểu tượng giúp thúc đẩy tư duy hầm trú ẩn trong các quan chức an ninh. Như một viên chức Rwanda đã nói với tôi, "Hoa Kỳ sẽ làm gì nếu al Qaeda có một chi nhánh hoạt động ở Tijuana?" Đối với Rwanda, miền đông Congo cũng là một đấu trường quan trọng cho cuộc cạnh tranh quân sự với Burundi và Uganda.

Nhưng Rwanda cũng bị thúc đẩy bởi những động cơ đê tiện hơn. Congo, theo nghĩa đen, là một mỏ vàng cho các doanh nghiệp Rwanda. Kể từ năm 2016, mặt hàng xuất khẩu lớn nhất của Rwanda là vàng, phần lớn được buôn lậu từ Congo. Rwanda cũng kiếm được một khoản tiền lớn từ việc xuất khẩu thiếc, tantalum và niobi - phần lớn cũng được khai thác ở Congo, theo một nhóm chuyên gia của Liên hợp quốc và Global Witness. Hoạt động kiếm lời như vậy có thể thực hiện được nhờ M23, khiến nhà nước Congo quá yếu để ngăn chặn hành vi trộm cắp.

Cùng nhau, những động lực này khiến xung đột Congo-Rwanda cực kỳ khó giải quyết. Một bên được hưởng lợi về mặt chính trị từ cuộc chiến. Bên kia được hưởng lợi về mặt vật chất. Các bên như vậy khó có thể tự mình tạo ra hòa bình. Nếu có bất cứ điều gì, động cơ của họ là đẩy xung đột lên cao hơn.

May mắn thay, nếu quá khứ là tiền lệ, thì vẫn có cách để phá vỡ chu kỳ leo thang ở miền đông Congo. Từ năm 2012 đến năm 2013, M23 đã kiểm soát một lượng lãnh thổ Congo tương tự như hiện nay, bao gồm cả thành phố Goma. Để đáp trả, các nhà tài trợ phương Tây đã đình chỉ khoản viện trợ 240 triệu đô la cho chính phủ Rwanda. Hậu quả kinh tế rất nghiêm trọng: năm 2013, GDP của Rwanda thấp hơn 2 phần trăm so với dự báo của ngân hàng trung ương. Sau đó, Kigali đã cắt đứt hỗ trợ cho lực lượng dân quân, và lực lượng này nhanh chóng tan rã.

Tuy nhiên, ngày nay, các nhà tài trợ phương Tây dường như đang thực hiện cách tiếp cận ngược lại. Năm 2022, khi M23 chiếm thêm đất, EU đã cam kết 22 triệu đô la để hỗ trợ cho việc triển khai quân đội Rwanda tới Mozambique. Năm sau, các nhà tài trợ châu Âu tuyên bố họ sẽ cung cấp cho quốc gia này 320 triệu đô la tài trợ cho khí hậu và 960 triệu đô la cho các khoản đầu tư khác. Hoa Kỳ đã chỉ trích chính phủ Kagame nhiều hơn; vào tháng 10, họ đã cắt giảm chương trình huấn luyện khiêm tốn của mình cho lực lượng quân đội Rwanda. Mặc dù vậy, Washington vẫn là nhà tài trợ lớn nhất của quốc gia này.

Theo một nghĩa nào đó, thật đáng chú ý khi một quốc gia nhỏ - Rwanda là nơi sinh sống của chưa đến 14 triệu người - có thể duy trì mức hỗ trợ cao như vậy của phương Tây. Nhưng Rwanda đã đầu tư rất nhiều vào việc quảng bá danh tiếng của mình ở các quốc gia giàu có. Kigali đã chi hàng triệu đô la cho quảng cáo, bao gồm cả với các đội bóng đá hàng đầu châu Âu là Arsenal, Paris Saint-Germain và Bayern Munich, với áo đấu được in dòng chữ "Ghé thăm Rwanda". Quốc gia này là trung tâm của sự mở rộng của Hiệp hội Bóng rổ Quốc gia vào Châu Phi. Cựu Thủ tướng Anh Tony Blair, cựu Tổng thống Hoa Kỳ Bill Clinton và các doanh nhân Bill Gates và Howard Buffett đều đã đầu tư vào Rwanda thông qua các quỹ của họ. Họ đã hình thành mối quan hệ cá nhân với Kagame. Năm ngoái, tại một buổi lễ thường niên ở Công viên Quốc gia Núi lửa, những người nổi tiếng Idris Elba và Kevin Hart đã tặng những chú khỉ đột con tên của họ khi đứng cạnh tổng thống Rwanda. Vài tháng sau, Kagame đích thân chào đón siêu sao nhạc rap người Mỹ Kendrick Lamar đến Kigali, nơi nhạc sĩ này đã biểu diễn một buổi hòa nhạc cháy vé.

Rwanda cũng đã tránh được sự chỉ trích bằng cách sử dụng quân đội nhỏ nhưng được đào tạo bài bản của mình để hỗ trợ phương Tây. Quân đội Rwanda đã triển khai đến các phái bộ song phương và đa phương tại Cộng hòa Trung Phi, nơi họ tạo ra sức mạnh đối trọng với các nhà thầu an ninh Nga. Họ cũng đang làm việc tại Mozambique, nơi họ giúp bảo vệ khoản đầu tư khí đốt trị giá 20 tỷ đô la của TotalEnergies, một công ty lớn của Pháp. Và Rwanda đã gửi 5.900 quân cho lực lượng gìn giữ hòa bình của Liên hợp quốc, trở thành quốc gia đóng góp lớn nhất cho châu Phi. (Sự thật cuối cùng này giúp giải thích lý do tại sao Tổng thư ký Liên hợp quốc lại miễn cưỡng gọi Rwanda ra để chỉ trích sự can thiệp của nước này.)

Nhưng không có khoản đầu tư nào trong số này biện minh cho việc ngoảnh mặt làm ngơ khi Rwanda làm mất ổn định nước láng giềng. Các dự án khí đốt tự nhiên không có giá trị hơn mạng sống của hàng triệu người phải di dời. Cả hai đều không phải là các nhiệm vụ gìn giữ hòa bình tương đối nhỏ. Mặc dù phương Tây có thể kiếm được một số tiền khi đầu tư vào Rwanda, nhưng họ lại mất tiền khi dọn dẹp đống hỗn độn ở Kigali. Các nhà tài trợ tài trợ phần lớn ngân sách của Rwanda cũng đang tài trợ 1 tỷ đô la cho hoạt động cứu trợ nhân đạo cho Congo. Và trong khi quân đội Rwanda chiến đấu trong các nhiệm vụ gìn giữ hòa bình của Liên hợp quốc, họ đồng thời chiến đấu chống lại các lực lượng Liên hợp quốc ở Congo.

Do đó, các nhà ngoại giao Hoa Kỳ và châu Âu cần tăng cường gây áp lực lên Kagame và chính phủ của ông. Điều này có thể thực hiện dưới nhiều hình thức, bao gồm trừng phạt các cá nhân (như Hoa Kỳ đã làm với một vị tướng Rwanda) và đình chỉ một số loại viện trợ nhất định. Các chính phủ phương Tây cũng có thể ban hành các khuyến cáo về du lịch và cắt viện trợ quân sự. Các quốc gia này, cùng với các nhà lãnh đạo dư luận, có thể thúc đẩy khu vực tư nhân từ chối "Thương hiệu Rwanda" - chỉ ra rằng có những nguy cơ về danh tiếng khi liên quan đến một quốc gia tham gia vào cuộc chiến tranh xâm lược tàn khốc chống lại nước láng giềng của mình. Để đáp lại các biện pháp như vậy, chính phủ Rwanda chắc chắn sẽ phàn nàn. Nhưng họ không có nguồn tài trợ thay thế rõ ràng nào, và vì vậy cuối cùng họ sẽ không còn lựa chọn nào khác ngoài việc từ bỏ M23.

Tất nhiên, làm như vậy sẽ không ngăn chặn được mọi cuộc giao tranh ở miền đông Congo. Cuộc chiến ở đó không chỉ phụ thuộc vào M23; nhiều nhóm vũ trang, tướng lĩnh và chính trị gia Congo cũng tham gia vào cuộc xung đột. Nhưng giải quyết cuộc khủng hoảng M23 sẽ giải phóng đáng kể băng thông. Khi không còn phải bận tâm đến các lực lượng ủy nhiệm Rwanda đang chiến đấu, chính phủ và người dân Congo có thể giải quyết các khía cạnh cấu trúc dài hạn của cuộc chiến. Họ có thể bắt đầu thiết kế một chương trình giải ngũ cho nhiều chiến binh khác nhau, lập kế hoạch phát triển kinh tế mang đến cho cư dân nông thôn các cơ hội không liên quan đến việc trở thành lính và đưa ra các sáng kiến ​​công lý chuyển tiếp mang lại phẩm giá và sự hòa giải. Chính phủ cũng cần trừng phạt những nhóm tinh hoa săn mồi đã làm rất ít để truyền tải trách nhiệm giải trình và kỷ luật trong các dịch vụ an ninh. Như ngay cả Tshisekedi cũng thừa nhận, "có nhiều trò gian lận làm suy yếu lực lượng an ninh của chúng ta. Có mafia—luật omerta, luật im lặng. Đó là những gì chúng ta phải giải quyết".

Congo có những gì cần thiết để giải quyết những thách thức này. Mặc dù chính phủ không hoạt động hiệu quả, đất nước này vẫn đa nguyên và có một xã hội dân sự mạnh mẽ, mặc dù ồn ào. Tinh thần dân chủ của đất nước này rất sâu sắc. Nhưng đất nước này cần sự giúp đỡ từ bên ngoài để giải quyết một số trở ngại trên con đường của mình—điều đó có nghĩa là đất nước này cần phương Tây để kiềm chế Rwanda.

JASON K. STEARNS là Trợ lý Giáo sư Nghiên cứu Quốc tế tại Đại học Simon Fraser và Giám đốc Nhóm Nghiên cứu Congo tại Trung tâm Hợp tác Quốc tế tại Đại học New York. Ông là tác giả của The War That Doesn’t Say Its Name: The Unending Conflict in the Congo.

https://www.foreignaffairs.com/democratic-republic-congo/forgotten-war-congo

***

The Forgotten War in Congo

TO STOP THE GROWING CRISIS IN THE COUNTRY’S EAST, THE WEST MUST PRESSURE RWANDA

Internally displaced people walking in Kibati, Democratic Republic of the Congo, July 2024. Arlette Bashizi / Reuters

Last year, the conflict in the eastern Democratic Republic of the Congo turned 30. It is a grim milestone, and one that received almost no global attention. The silence isn’t a surprise. Since its inception, the war in Congo has excelled at evading international recognition. Few people noticed when the M23 Movement, the region’s biggest militia, rounded up and executed 171 civilians, in November 2022. The world was quiet when Doctors Without Borders declared that they had treated 25,000 survivors of sexual violence in Congo last year. Almost no one outside Africa remembers that, in June, an armed Islamist group massacred 41 people in Congo’s northeast. Today, more than seven million Congolese are displaced, more than at any other time in history, and yet the war still barely features in global media. The New York Times has written 54 articles about Congo in the past twelve months, including ones on the environment and the country’s recent election. It has, by contrast, run 2,969 articles on Ukraine.

This neglect has always been disheartening. The war in eastern Congo is among the world’s most devastating, and it deserves widespread attention. But the disregard is particularly inexcusable right now, when the conflict is escalating. In the past year, the M23 has increased its territory by 70 percent. It has surrounded Goma, one of eastern Congo’s largest cities, and taken control of key roads. The result has been a worrying deterioration in communal relations, as people mobilize along ethnic lines. Opportunistic politicians have piled on, further inflaming the region.

The war in Congo is overlooked, in part, because it is highly complex. There are more than 100 different armed actors fighting in the east, most of which are pursuing separate ends. The M23 itself, however, is easier to grapple with. The group is largely funded and trained by Rwanda, which sees the organization as a way to project power and gain access to Congo’s resources. Consequently, Congolese officials have responded to the M23’s success with escalating rhetorical attacks on Rwanda’s government and by backing an array of local militias, the wazalendo (or “patriots”). Congolese officials have also invited Burundi, Malawi, South Africa, and Tanzania to send troops into its eastern region for assistance. The conflict, in other words, is transforming from a low-grade internal clash to an expanding interstate and communal war.

Thankfully, the M23 crisis has a fairly straightforward solution. A third of Rwanda’s budget is supplied through aid and loans, much of it from the West, making Kigali highly vulnerable to U.S. and European pressure. That means if the United States and Europe threaten to reduce their support, the Rwandan government will likely have to rein in its partner. In 2013, for example, Rwanda cut off the M23 after western countries withheld hundreds of millions of dollars. The militia subsequently fell apart.

Today, however, Western governments appear reluctant to repeat this tactic. It is easy to see why: Kigali has become an important geopolitical partner. Rwanda provides the United States and Europe with competent military forces in central Africa that can counterbalance Russian mercenaries. It also helps guard their investments in the region. But the humanitarian costs of Rwanda’s behavior are not worth these benefits, and the country is too dependent on aid to switch allegiances in response to Western pressure. The United States and Europe, therefore, should use their leverage. If the M23 loses Rwandan funding, it will again collapse, opening the door to a broader peace process.

A SORDID PAST

The conflict in Congo has a long and messy history. As the longstanding dictator Mobutu Sese Seko faced an upswell of democratic ferment in the early 1990s, he and local politicians began fomenting ethnic divisions to cling onto power. In 1993, bloody feuds over identity and land broke out in eastern Congo, which were further aggravated by an influx of refugees and soldiers following the Rwandan genocide in 1994. Two years later, Rwanda and other countries invaded Congo to dismantle certain armed groups and to end Mobutu’s 32-year rule. But the government they installed quickly fell out with its backers—Burundi, Rwanda, and Uganda—prompting all three states to invade in 1998.

Major combat came to an end in 2003, thanks to overwhelming international pressure. The result was a new Congolese constitution and a fledgling democracy. The conflict, however, raged on in Congo’s east, and Rwanda was still at its center. The Rwandan government backed various armed groups, including the National Congress for the Defense of the People, between 2006 and 2009, and a previous iteration of the M23, from 2012 to 2013. Rwanda’s interference elicited countermobilizations within the region, as different actors sought to protect their communities and extract resources.

In an attempt to solve the conflict, Congolese leader Félix Tshisekedi struck a series of deals with Rwanda’s government after becoming president in 2019. He allowed the Rwandan army to pursue rebels from the Democratic Forces for the Liberation of Rwanda (FDLR), a group that includes some of the people who perpetrated the state’s 1994 genocide. He signed business deals with companies close to Rwanda’s ruling party. And he made a point of forging personal ties with Rwandan President Paul Kagame.

For a time, the strategy worked. Congo stabilized relations with its eastern neighbor, and the fighting died down. But in mid-2021, this détente fell apart. With Kinshasa’s permission, Uganda began road-building projects in Congo close to the Rwandan border, infuriating Kagame, who saw the development as encroaching on his turf. Several months later, Uganda sent thousands of troops to Congo after a terrorist attack in downtown Kampala; both the Ugandan and Congolese governments blamed it on a militia based in northeastern Congo. In response, Kagame again threw Rwanda’s weight behind the M23, which then made a ferocious comeback. The militia began overrunning disorganized Congolese forces across much of the country’s east, from Lake Edward to South Kivu. By the summer of 2024, it had taken thousands of square miles of densely populated, verdant highlands.

Kagame has denied that Rwanda is behind the M23. But virtually every regional observer sees the country’s hand. According to a group of UN experts, the Rwandan government has deployed between 3,000 and 4,000 troops to Congo to support the M23 and has reinforced the group with drones, surface-to-air missiles, and antitank weapons. In response, Congolese officials have hired two Congolese paramilitary groups and recruited troops from nearby countries to fight back. Tshisekedi has even threatened to expand the war into Rwandan territory. During his reelection campaign, last year, Tshisekedi compared Kagame to Adolf Hitler and said he would meet the same end. In another speech, Tshisekedi threatened to march on Kigali. In June 2024, Kagame dared him to follow through. “We are ready to fight,” he said, in an interview with France 24.

PERVERSE INCENTIVES

The Congolese military is in no position to depose Kagame. Tshisekedi’s rhetoric, however destabilizing, is not primarily aimed at Rwanda’s leader. Instead, it is targeted at his voters. The Congolese people have endured repeated invasions by foreign forces over the past thirty years, especially from Rwanda. Railing against Kigali is a sure-fire way to earn domestic backing. Such declarations also distract Congolese from the failings of their own security services. Congo’s defense and policing budgets doubled to $795 million last year, and yet the country remains unable to stem the M23’s advance.

For Tshisekedi, fighting against Rwanda also serves a personal purpose: it protects him from being overthrown. Congolese leaders have long seen their own security forces as their greatest threat, and understandably so. Mobutu took power in a military coup d’état and then spent three decades fending off coup plots against him. The man who eventually ousted Mobutu, the rebel leader Laurent Kabila, was assassinated by his own bodyguard. Kabila’s successor, his son Joseph, managed to avoid the same fate, but still faced multiple coup attempts. Given this history, Tshisekedi is happy to stash Congo’s troops around Goma—a thousand miles from the capital. For the same reason, he has also tolerated high levels of corruption within the armed forces.

It is more difficult to parse Rwanda’s motives. In explaining why Rwanda might interfere in Congo—while denying that it does—Kagame claimed that he needs to stop the FDLR and protect Congo’s ethnic Tutsis. But neither of those justifications holds up. The FDLR are a spent force, in large part thanks to previous Rwandan operations. It is true that Congolese Tutsis are subjected to hate speech and discrimination, but Kagame’s interventions have not helped their cause. Quite the contrary: violence against these groups rose after the M23 reemerged, as it has every time Rwandan-backed forces meddle in Congo. Rwanda’s many abuses are imprinted in the Congolese population’s memory and have created fertile ground for ethnic demagogues.

Congo is, almost literally, a gold mine for Rwandan businesses.

The real reason for Rwanda’s intervention is more complex. Given the centrality of the genocide in Rwandan memory and politics, the FDLR remains a symbolic threat that helps fuel a bunker mindset among security officials. As one Rwandan official put it to me, “What would the United States do if al Qaeda had a cell operating in Tijuana?” For Rwanda, eastern Congo is also an important arena for military competition with Burundi and Uganda.

But Rwanda is also driven by more debased motives. Congo is, almost literally, a gold mine for Rwandan businesses. Since 2016, Rwanda’s largest export has been gold, much of which is smuggled in from Congo. Rwanda also earns sizable sums exporting tin, tantalum, and niobium—much of it also mined in Congo, according to a UN expert group and Global Witness. Such profiteering is made possible by the M23, which keeps Congo’s state too weak to stop the theft.

Together, these dynamics make the Congolese-Rwandan conflict extremely hard to solve. One actor benefits politically from fighting. The other benefits materially. Such parties are unlikely to make peace on their own. If anything, their incentive is to ratchet the conflict up.

PULLING LEVERS

Thankfully, if the past is precedent, there is a way to break the cycle of escalation in eastern Congo. Between 2012 and 2013, the M23 came to control a similar amount of Congolese territory as it does today, including the city of Goma. In response, Western donors suspended $240 million in aid to Rwanda’s government. The economic effect was harsh: in 2013, Rwanda’s GDP was 2 percent lower than its central bank had projected. Kigali then cut off support to the militia, which quickly fell apart.

Today, however, Western donors seem to be taking the opposite approach. In 2022, as the M23 was seizing more land, the EU committed $22 million to support a Rwandan military deployment to Mozambique. The following year, European donors announced they were providing the country with $320 million in climate financing and $960 million in other investments. The United States has been much more critical of Kagame’s government; in October, it curtailed its modest training program for Rwandan military forces. Even still, Washington remains the state’s largest donor.

In a sense, it is remarkable that a small country—Rwanda is home to fewer than 14 million people—can maintain such high levels of Western support. But Rwanda has invested heavily in promoting its reputation in wealthy countries. Kigali has spent millions on advertising, including with the leading European soccer teams Arsenal, Paris Saint-Germain, and Bayern Munich, whose jerseys are emblazoned with the words “Visit Rwanda.” The country is at the heart of the National Basketball Association’s expansion into Africa. Former British Prime Minister Tony Blair, former U.S. President Bill Clinton, and the businessmen Bill Gates and Howard Buffett have all invested in Rwanda through their foundations. They formed personal ties to Kagame. Last year, at an annual ceremony in Volcanoes National Park, celebrities Idris Elba and Kevin Hart presented baby gorillas with their names while standing next to the Rwandan president. Several months later, Kagame personally welcomed the U.S. rap superstar Kendrick Lamar to Kigali, where the musician played a sold-out show.

Rwanda has also avoided opprobrium by using its small but well-trained military to aid the West. The Rwandan military has deployed to bilateral and multilateral missions in the Central African Republic, where they provide a counterweight to Russian security contractors. They are also at work in Mozambique, where they help protect a $20 billion gas investment by TotalEnergies, a large French company. And Rwanda sends 5,900 troops to the UN’s peacekeeping forces, making it the largest African contributor. (This final fact helps explain why the UN secretary-general has been reluctant to call out Rwanda for its meddling.)

Rwanda has invested heavily in promoting its reputation.

But none of these investments justifies looking away as Rwanda destabilizes its neighbor. Natural-gas projects are not more valuable than the lives of millions of displaced people. Neither are comparatively small peacekeeping missions. Although the West may make some money investing in Rwanda, it loses cash cleaning up Kigali’s messes. The same donors funding large parts of Rwanda’s budget are also funding $1 billion in humanitarian relief for Congo. And while the Rwandan army fights in UN peacekeeping missions, it simultaneously fights against UN forces in Congo.

U.S. and European diplomats, then, need to increase pressure on Kagame and his government. This could take many forms, including sanctioning individuals (as the United States has already done with one Rwandan general) and suspending certain types of assistance. Western governments could also issue travel advisories and cut off military aid. These states, along with opinion leaders, might push the private sector to reject “Brand Rwanda”—pointing out that there are reputational hazards to being associated with a country engaged in a brutal war of aggression against its neighbor. In response to such measures, the Rwandan government would certainly complain. But it has no clear alternative source of funding, and so eventually it would have little choice but to again abandon the M23.

Doing so, of course, would not put a stop to all the fighting in eastern Congo. The war there rides on more than the M23 alone; many Congolese armed groups, generals, and politicians are also invested in the conflict. But solving the M23 crisis will free up significant bandwidth. Once it is no longer consumed with battling Rwandan proxies, Congo’s government and people can grapple with the long-term, structural dimensions of the war. They can begin devising a demobilization program for various militants, creating an economic-development plan that offers rural residents opportunities that don’t involve becoming soldiers, and working out transitional justice initiatives that provide dignity and reconciliation. The government also needs to punish predatory elites who have done little to instill accountability and discipline in the security services. As even Tshisekedi acknowledged, "there are many rackets that undermine our security forces. There is the mafia—this law of omerta, this law of silence. That's what we have to tackle.”

Congo has what it takes to sort out these challenges. Despite its dysfunctional government, the country is pluralistic, and has a strong, if raucous, civil society. Its democratic spirit runs deep. But it needs outside help with some of the obstacles standing in its path—which means it needs the West to rein in Rwanda.

Subscribe NowYou are reading a free article. Subscribe to Foreign Affairs to get unlimited access. Paywall-free reading of new articles and over a century of archives Unlock access to iOS/Android apps to save editions for offline reading Six issues a year in print and online, plus audio articles

• JASON K. STEARNS is Assistant Professor of International Studies at Simon Fraser University and Director of the Congo Research Group at the Center on International Cooperation at New York University. He is the author of The War That Doesn’t Say Its Name: The Unending Conflict in the Congo.