1893 - Liệu Liên Hiệp Quốc có thể được cứu không?

Thant Myint-U

Nhiệm vụ sửa chữa Liên Hiệp Quốc gần như đã có từ lâu đời như chính tổ chức này. Tám mươi năm trước, các nhà lãnh đạo Đồng minh đã hình dung ra một trật tự hậu chiến trong đó các cường quốc sẽ cùng nhau bảo vệ một nền hòa bình lâu dài. Hội đồng Bảo an, do năm thành viên có quyền phủ quyết thống trị—Hoa Kỳ, Liên Xô, Vương quốc Anh, Pháp và Trung Quốc—phản ánh thế giới như hiện tại. Các bộ phận khác, ít phân cấp hơn của hệ thống Liên Hợp Quốc mới có mục đích thúc đẩy hợp tác quốc tế trong nhiều vấn đề: kinh tế toàn cầu, y tế công cộng, nông nghiệp, giáo dục. Những mầm mống của một chính phủ hành tinh trong tương lai đã rõ ràng ngay từ đầu.

Ban đầu, Liên Hợp Quốc được hình thành như một liên minh quân sự, nhưng mục tiêu đó đã trở nên bất khả thi khi Chiến tranh Lạnh nổ ra. Nhiều nhà quan sát đã dự đoán Liên Hợp Quốc sẽ sớm sụp đổ. Nhưng tổ chức này đã tồn tại và sớm được tái sinh, hình thành các mục tiêu mà những người sáng lập không bao giờ hình dung ra, chẳng hạn như gìn giữ hòa bình. Tổng thư ký của tổ chức này đã trở thành một nhân vật trên trường quốc tế với tư cách là nhà ngoại giao hàng đầu thế giới, bay đến các vùng chiến sự để đàm phán ngừng bắn. Các cơ quan chuyên môn trực thuộc Liên hợp quốc, chẳng hạn như Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa (UNESCO) và một loạt các chương trình hỗ trợ kỹ thuật mới đã mở rộng phạm vi hoạt động. Đối với một số quan chức, học giả và nhà hoạt động trong và ngoài Liên hợp quốc, viễn cảnh đầy hy vọng về chính phủ toàn cầu vẫn tồn tại.

Học giả luật người Mỹ Richard Falk và cựu nhà ngoại giao người Đức Hans von Sponeck rõ ràng nằm trong nhóm những người muốn thấy một Liên hợp quốc mạnh mẽ hơn nhiều. Trong tác phẩm Giải phóng Liên hợp quốc, họ đưa ra lập luận về một tổ chức có thể giải quyết hiệu quả hàng loạt thách thức mà thế giới đang phải đối mặt ngày nay, từ biến đổi khí hậu đến phổ biến vũ khí hạt nhân. Họ không thấy có giải pháp thay thế nào khác. Đồng thời, họ than thở về tình trạng rối loạn chức năng hiện tại của Liên hợp quốc và sự gia tăng sự cô lập của tổ chức này khỏi các vấn đề chính của thời đại. Họ nói rằng cơ quan toàn cầu này "cần thiết hơn bao giờ hết nhưng lại ít liên quan hơn với tư cách là một tác nhân chính trị so với bất kỳ thời điểm nào kể từ khi thành lập vào năm 1945".

Các tác giả cung cấp cái nhìn tổng quan chi tiết về các cấu trúc phức tạp và các hoạt động đa diện của Liên Hợp Quốc, đồng thời nỗ lực thuyết phục độc giả rằng việc đầu tư trở lại vào tổ chức này là con đường khả thi nhất để hướng tới tương lai tốt đẹp hơn. Họ đưa ra tầm nhìn xứng đáng về một cơ quan toàn cầu lý tưởng, ví dụ như hình dung về một Hội đồng Bảo an được cải tổ có liên kết với các tổ chức xã hội dân sự trên khắp thế giới. Tuy nhiên, các đơn thuốc của họ không tính đến đầy đủ những thách thức đối với tính hợp pháp và vị thế của Liên Hợp Quốc. Với thực tế hiện nay, những người tin vào tầm quan trọng lâu dài của Liên Hợp Quốc không nên tìm cách biến tổ chức này thành tất cả mọi thứ đối với tất cả mọi người mà thay vào đó nên tập trung vào việc củng cố chức năng cơ bản nhất của tổ chức: ngăn ngừa chiến tranh.

NHỮNG NGÀY TỐT ĐẸP CŨ

Theo lời kể của Falk và von Sponeck, Liên Hợp Quốc đã chứng minh được sự đổi mới đáng kể, ngay cả trong Chiến tranh Lạnh, bất chấp những hạn chế của sự cạnh tranh giữa các siêu cường trong thời đại đó. Điều này đặc biệt đúng dưới thời Dag Hammarskjold, người giữ chức tổng thư ký từ năm 1953 cho đến khi qua đời vào năm 1961 và tiên phong trong các hình thức ngoại giao phòng ngừa mới. Việc triển khai nhanh chóng lực lượng gìn giữ hòa bình của Liên hợp quốc đội mũ bảo hiểm xanh trong cuộc khủng hoảng kênh đào Suez năm 1956 là một ví dụ điển hình về sự sáng tạo ban đầu này.

Đến những năm 1990, khi Chiến tranh Lạnh kết thúc và quyền phủ quyết của Moscow không còn là rào cản đối với quyền tối cao của Hoa Kỳ, Liên hợp quốc đã mở rộng các hoạt động gìn giữ hòa bình của mình, và đã chứng tỏ thành công ở những nơi xa các trụ sở quyền lực như El Salvador và Đông Timor. Tổ chức này cũng trở thành một nhà lãnh đạo trí tuệ - ví dụ, tổ chức này đã đưa ra khái niệm về sự phát triển của con người như một sự cân bằng với thước đo đơn giản là GDP bình quân đầu người.

Đối với Falk và von Sponeck, đây cũng là thời kỳ mất cơ hội, vì Hoa Kỳ tập trung năng lượng vào việc củng cố một chế độ quốc tế mới có lợi cho chủ nghĩa tư bản toàn cầu thay vì xây dựng nền tảng cho một chính phủ thế giới lấy Liên hợp quốc làm trung tâm. Một loạt các thất bại trong hoạt động gìn giữ hòa bình, từ Bosnia đến Rwanda, đã tô màu cho giai đoạn chuyển giao thế kỷ, khi mà sự nhiệt tình của thế giới sau Chiến tranh Lạnh đối với Liên hợp quốc đã phần lớn tan biến. Cuộc xâm lược Iraq của Mỹ mà không có sự cho phép của Liên Hợp Quốc đã đánh dấu một điểm thấp mới cho tổ chức này, chứng minh sự bất lực của nó sau sự xâm lược của các cường quốc. Ngày nay, Falk và von Sponeck nói rằng, trước "phản ứng dữ dội của những người theo chủ nghĩa dân tộc cực đoan bất lực", tổ chức này thậm chí còn bị cản trở nhiều hơn và có ít sự ủng hộ chính trị cho những sửa đổi rất cần thiết đối với Hiến chương Liên Hợp Quốc, chẳng hạn như cải cách thành phần của Hội đồng Bảo an.

Nhiệm vụ sửa chữa Liên Hợp Quốc gần như đã có từ lâu đời như chính tổ chức này.

Có những vấn đề với lịch sử của cuốn sách. Ví dụ, các tác giả đã nhầm lẫn khi mô tả cuộc khủng hoảng ở Cộng hòa Congo, nơi đã thu hút Liên Hợp Quốc vào năm 1960, là chủ yếu do "xung đột bộ lạc và chủ nghĩa khu vực sắc tộc", trong khi thực chất là do những nỗ lực của những người theo chủ nghĩa da trắng thượng đẳng nhằm duy trì sự thống trị của họ đối với Congo - đặc biệt là nguồn tài nguyên khoáng sản khổng lồ của nước này - sau khi đất nước giành được độc lập từ Bỉ. Các tác giả cũng đã nhầm lẫn khi cho rằng Hammarskjold ủng hộ những gì họ mô tả một cách kỳ lạ là "chủ nghĩa dân tộc kinh tế cấp tiến" của Thủ tướng Congo Patrice Lumumba. Hai người đàn ông này nổi tiếng là bất hòa, và ít nhất một vài phụ tá của Hammarskjold, nếu không phải là chính tổng thư ký, đã đồng lõa trong vụ lật đổ Lumumba vào năm 1960.

Tuy nhiên, điều quan trọng hơn nhiều là những gì còn thiếu trong lời kể của các tác giả. Đối với hầu hết các dân tộc ở Châu Phi và Châu Á, lịch sử của thế kỷ XX trước hết và quan trọng nhất là lịch sử của đế chế và cuộc đấu tranh lâu dài của họ giành tự do. Vào cuối những năm 1950 và đầu những năm 1960, đại diện từ các quốc gia mới giành được độc lập - "Người Phi-Á", như họ tự gọi mình - đã chuyển đổi Liên Hợp Quốc, đưa tổ chức này lên đến đỉnh cao của tham vọng và sức mạnh. Liên Hợp Quốc là cơ chế mà họ khẳng định nền độc lập khó khăn giành được của mình và định hình cũng như bảo vệ chủ quyền của họ. Đối với họ, Congo là phép thử xem liệu chế độ da trắng thượng đẳng có phải là trụ cột của thế giới hậu thuộc địa hay không.

Falk và von Sponeck đã đề cập đúng về vai trò quan trọng của Liên Hợp Quốc ngay từ khi thành lập trong cuộc đấu tranh chống chủ nghĩa phân biệt chủng tộc trên toàn cầu và đặc biệt là chống lại chế độ phân biệt chủng tộc ở Nam Phi. Nhưng họ đã sai khi cho rằng các chính phủ không phải phương Tây quan tâm nhiều hơn đến việc phát triển một nền kinh tế thế giới công bằng hơn là ngăn ngừa chiến tranh. Đối với người Phi-Á, hòa bình, phát triển và hiện thực hóa các quyền con người là những phần phụ thuộc lẫn nhau của một dự án lớn hơn về bình đẳng sau đế chế.

Người Phi-Á đã ủng hộ Liên Hợp Quốc. Năm 1961, họ đóng vai trò quan trọng trong việc bổ nhiệm một trong những người của họ làm tổng thư ký: nhà ngoại giao Miến Điện U Thant (ông nội tôi). Năm 1962, Thant, làm việc chặt chẽ với các nhà lãnh đạo Phi-Á khác, đã đóng một vai trò quan trọng (mà hầu hết các câu chuyện đều không đề cập đến) trong việc hạ nhiệt cuộc khủng hoảng tên lửa Cuba. Những nỗ lực làm trung gian của ông giữa Tổng thống Hoa Kỳ John F. Kennedy, Thủ tướng Liên Xô Nikita Khrushchev và nhà cách mạng Cuba Fidel Castro đã đánh dấu đỉnh cao trong công tác phòng ngừa chiến tranh của tổ chức này. Trong khi Hội đồng Bảo an thường xuyên bế tắc, thì tổng thư ký và nhóm trung gian của ông đã tích cực hơn bao giờ hết trong nhiều cuộc xung đột, từ Síp và Ấn Độ đến Pakistan và Việt Nam. Hồ sơ về các nỗ lực gìn giữ hòa bình của Liên Hợp Quốc, vốn gắn liền mật thiết với sự trỗi dậy của cái mà khi đó được gọi là đa số "Thế giới thứ ba", không có trong cuốn sách này.

CẢI CÁCH VÀ THỰC TẾ

Giải phóng Liên Hợp Quốc bao gồm một cuộc đào sâu vào những trải nghiệm của chính tác giả trong tổ chức này. Falk, trong nhiều thập kỷ là giáo sư luật quốc tế tại Đại học Princeton, vào đầu những năm 2010 là báo cáo viên đặc biệt của Liên hợp quốc về tình hình nhân quyền tại các vùng lãnh thổ của người Palestine bị chiếm đóng từ năm 1967. Von Sponeck, một công chức quốc tế lâu năm, là điều phối viên nhân đạo của Liên hợp quốc tại Iraq vào cuối những năm 1990; ông đã từ chức để phản đối tác hại mà lệnh trừng phạt gây ra cho thường dân Iraq. Cả hai đều chứng minh nhiều cách mà nỗ lực của họ bị cản trở bởi địa chính trị - tức là lợi ích của Hoa Kỳ và các chính phủ hùng mạnh khác. Đằng sau những lời kể của họ là sự căng thẳng trung tâm trong cuốn sách: một mặt, mong muốn của các tác giả là thấy Liên hợp quốc trở thành một dạng chính phủ toàn cầu và mặt khác, các luồng chính trị cản trở mục tiêu này.

Falk và von Sponeck "bối rối" trước sự bất lực của Liên hợp quốc trong việc "đạt được lực kéo chính trị cần thiết" để biến mình thành công cụ hiệu quả cho hòa bình như họ tin rằng có thể. Họ cho rằng trong nhiều thập kỷ, bất chấp những trở ngại to lớn, Liên Hợp Quốc đã chứng tỏ mình là “một đặc điểm không thể thiếu của một trật tự thế giới bền vững và tích cực”. Với nhiều nguồn tài trợ hơn, “cũng như sự kiên nhẫn hơn từ các tác nhân địa chính trị và sự đánh giá cao hơn từ các chính phủ thành viên, xã hội dân sự và phương tiện truyền thông”, cơ quan thế giới này một lần nữa có thể đạt tới những tầm cao mới.

Theo quan điểm của họ, trở ngại là một "hình thức 'chủ nghĩa hiện thực chính trị' lỗi thời" mà "sẽ đòi hỏi một cuộc đấu tranh tư tưởng" để vượt qua. Các chính phủ bị mắc kẹt trong các tính toán địa chính trị của riêng họ và không đánh giá cao rằng câu trả lời duy nhất cho những thách thức toàn cầu ngày nay là một Liên hợp quốc được cải cách, là trung tâm của sự hợp tác toàn cầu mạnh mẽ. Để điều này xảy ra, họ kêu gọi một "phong trào xuyên quốc gia tiến bộ của các dân tộc", một phong trào "đủ mạnh để tạo ra ảnh hưởng nhân đạo đối với các hoạt động của chính phủ và thể chế quốc tế". Chỉ với làn sóng ủng hộ này, Liên hợp quốc mới có thể giải quyết "các vấn đề cơ bản về cấu trúc như chủ nghĩa tư bản săn mồi, chủ nghĩa quân phiệt toàn cầu và sự không bền vững về mặt sinh thái".

Các tác giả chắc chắn đúng khi nói rằng Liên hợp quốc không chỉ tồn tại mà còn thành công trong một số lĩnh vực và bối cảnh. Liên hợp quốc đã tạo ra một cơ quan luật pháp quốc tế chưa từng có trong lịch sử. Sẽ rất khó để thay thế các cơ quan nhân đạo của Liên hợp quốc. Trong trường hợp xảy ra một đại dịch khác, chỉ có Tổ chức Y tế Thế giới, bất chấp mọi khiếm khuyết của mình, mới có thể phối hợp một phản ứng thực sự mang tính toàn cầu.

Với nhiều nguồn tài trợ hơn, Liên Hiệp Quốc có thể một lần nữa đạt được những tầm cao mới.

Falk và von Sponeck đặt trọng tâm vào nhu cầu cập nhật thành phần của Hội đồng Bảo an vẫn bị bó buộc trong chòm sao thời Thế chiến II. Có rất ít, nếu có, lý lẽ chính đáng để từ chối các quốc gia như Ấn Độ có vị thế ít nhất ngang bằng với Vương quốc Anh hoặc từ chối các quốc gia không phải phương Tây có đại diện lớn hơn nói chung. Trong những thập kỷ gần đây, câu chuyện về Hội đồng Bảo an là về một cơ quan do năm quốc gia giàu có thống trị đang cân nhắc các cuộc xung đột ở các quốc gia thu nhập thấp. Thành phần không đại diện của năm thành viên thường trực dẫn đến vô số bất bình đẳng, chẳng hạn như việc bổ nhiệm các quan chức cấp cao một cách thiên vị, diễn ra trong toàn bộ hệ thống Liên hợp quốc. Thật dễ hiểu tại sao sự nhiệt tình đối với Liên hợp quốc ở nhiều nơi trên thế giới lại liên tục giảm sút. Nhưng bất kỳ nỗ lực nào nhằm sửa chữa Liên hợp quốc ngày nay đều sẽ phải đối mặt với những trở ngại chính trị to lớn. Gần như không thể tưởng tượng ra một gói thay đổi đối với tư cách thành viên của Hội đồng Bảo an có thể giành được sự ủng hộ của các thành viên thường trực hiện tại. Cũng không rõ liệu bất kỳ thay đổi nào đối với thành phần của Hội đồng Bảo an, dù có lợi cho tính hợp pháp của Liên hợp quốc, có cải thiện được hiệu quả của tổ chức này hay không. Kết quả duy nhất có thể là những bế tắc mới (mặc dù có lẽ sẽ có nhiều cuộc tranh luận thú vị hơn).

Ngoài ra còn có một thách thức cơ bản hơn: vô số các con đường thay thế để các chính phủ theo đuổi lợi ích của họ, bao gồm các thỏa thuận song phương; các tổ chức khu vực, chẳng hạn như NATO; và các diễn đàn, chẳng hạn như G-20. Trụ sở chính của Liên hợp quốc tại New York từng là nơi duy nhất trên thế giới mà đại diện của nhiều quốc gia có thể gặp nhau. Có rất ít hội nghị thượng đỉnh khác. Vào cuối những năm 1950 và đầu những năm 1960, các cuộc họp thường niên của Đại hội đồng đã trở thành trung tâm của chính trường toàn cầu, với sự tham gia của tất cả mọi người, từ Kennedy đến Khrushchev cho đến những nhà cách mạng chống thực dân, trong số đó có Tổng thống Ghana Kwame Nkrumah và Tổng thống Ai Cập Gamal Abdel Nasser, tất cả đều đóng vai trò to lớn hơn cả cuộc sống của họ trong một vở kịch đã thu hút cả hành tinh.

Falk và von Sponeck kết luận rằng chủ nghĩa đơn phương của Hoa Kỳ là nguyên nhân hạn chế Liên Hợp Quốc, khi Washington không muốn đầu tư vào việc đổi mới tổ chức này. Nhưng chắc chắn, không chỉ Hoa Kỳ tìm cách hành động bên ngoài Liên Hợp Quốc. Đối với các quốc gia nhỏ hơn, Liên Hợp Quốc có thể là đấu trường duy nhất mà họ có vị thế ngang bằng tại bàn đàm phán. Nhưng đối với những quốc gia khác, chẳng hạn như các cường quốc trung bình đang trỗi dậy trên thế giới, thì có một danh sách các lựa chọn ngày càng dài.

SỨ MẠNG: CÓ THỂ

Vẫn còn một thách thức sâu sắc hơn: bản chất của chính Liên Hợp Quốc. Trong nhiều thập kỷ, Liên Hợp Quốc đã phát triển nền văn hóa, ngôn ngữ và cách thức làm việc của riêng mình—những sản phẩm vô giá của nỗ lực duy nhất từng có nhằm xây dựng một thể chế có sự tham gia của toàn thể nhân loại. Nhưng từ lâu, tổ chức này đã nghiện quá trình hơn là kết quả. Nhu cầu cố hữu của tổ chức là phản ánh quan điểm của mọi người, trong từng đoạn văn của mọi văn bản—trong một thông tư của nhân viên cũng như trong một nghị quyết của Đại hội đồng—thường tước đi ý nghĩa và giá trị của ngay cả những nỗ lực có thiện chí nhất của tổ chức.

Cách thức Liên Hợp Quốc quản lý nhân viên của mình là một vấn đề khó khăn khác. Tổ chức này bao gồm nhiều công chức, bao gồm cả nhân viên cứu trợ và lực lượng gìn giữ hòa bình, những người tận tụy với các nguyên tắc cao cả của mình và thực hiện nhiệm vụ một cách anh hùng, thường là trong những hoàn cảnh khó khăn nhất. Nhưng ít người trong số họ được hưởng lợi từ sự quản lý tốt. Những người có năng lực nhất hiếm khi được công nhận về kỹ năng và sự hy sinh của họ. Các chính phủ, đặc biệt là các cường quốc, khăng khăng đề cử những người của riêng họ (thường không đủ tiêu chuẩn) cho các vị trí hàng đầu, tạo ra sự biến thái trong cốt lõi của hệ thống làm suy yếu tinh thần cũng như hiệu quả. Một Liên Hợp Quốc hiệu quả cần có một công chức có động lực cao do những người phụ nữ và nam giới có trình độ cao nhất trên khắp thế giới đảm nhiệm. Đây là một lĩnh vực cải cách hầu như không được chú ý.

Kịch bản mặc định là một Liên Hợp Quốc chưa cải cách hoặc cải cách một chút vẫn tiếp tục phát triển một loạt các chức năng—bảo vệ người tị nạn, tạo điều kiện cho các cuộc đàm phán về biến đổi khí hậu, cung cấp hỗ trợ phát triển—hoạt động tốt ở một số lĩnh vực và kém hơn ở những lĩnh vực khác. Các hội nghị của tổ chức này, ngay cả khi không nhất thiết phải giải quyết các vấn đề toàn cầu, vẫn duy trì đối thoại về các vấn đề toàn cầu, đôi khi cung cấp nền tảng cho một loạt các tổ chức xã hội dân sự quốc tế. Vấn đề với kịch bản hiện trạng này là bằng cách tự dàn trải, tổ chức này đang làm sao nhãng mục đích chính của mình là ngăn chặn chiến tranh.

Trong tương lai gần, Hội đồng Bảo an, cơ quan chính chịu trách nhiệm về hòa bình và an ninh quốc tế, có khả năng sẽ vẫn không thể giải quyết các mối đe dọa chính hiện nay, trong số đó có cuộc xâm lược Ukraine của Nga, các cuộc xung đột ở Trung Đông và các tranh chấp về Đài Loan và lãnh thổ ở Biển Đông. Căng thẳng giữa các siêu cường trong Hội đồng Bảo an không phải là điều gì mới mẻ—nhưng chúng không nhất thiết phải cản trở ngoại giao phòng ngừa và hòa giải. Những thành tựu hòa giải quan trọng nhất của Hammarskjold và Thant diễn ra trong Chiến tranh Lạnh, vào cuối những năm 1950 và đầu những năm 1960. Vào cuối những năm 1980, sự hòa giải thầm lặng của Tổng thư ký Javier Pérez de Cuéllar đã tạo nên khả năng cho một số thỏa thuận hòa bình đặt nền tảng cho sự kết thúc của Chiến tranh Lạnh.

Bằng cách dàn trải mỏng, Liên Hợp Quốc đang làm sao nhãng mục đích chính của mình là ngăn chặn chiến tranh.

Trong trường hợp không có một Hội đồng Bảo an năng động và được cải tổ, chìa khóa cho thành công trong tương lai của Liên Hợp Quốc chính là vai trò của tổng thư ký với tư cách là nhà ngoại giao hàng đầu thế giới. Hòa bình là nhiệm vụ chính của Liên Hợp Quốc. Có nhiều xung đột có thể được giải quyết mà không cần bất kỳ vai trò nào của Liên Hợp Quốc. Nhưng 80 năm qua đã chứng minh rằng tổng thư ký, một nhà trung gian công bằng đại diện cho một cơ quan toàn cầu, đôi khi là không thể thiếu. Người bị gạt ra ngoài lề về các vấn đề chiến tranh và hòa bình sẽ có ít ảnh hưởng hơn nhiều để lãnh đạo các thách thức toàn cầu như biến đổi khí hậu và phát triển.

Công chúng mong đợi Liên Hợp Quốc sẽ dẫn đầu các nỗ lực chấm dứt chiến tranh. Ngày nay, những cuộc chiến tranh mới khủng khiếp đang hủy hoại cuộc sống của hàng triệu người và làm gia tăng mối đe dọa đối đầu hạt nhân. Đây là thời điểm rất khác so với những năm 1990, khi tất cả các cường quốc đều hài lòng với việc triển khai các hoạt động gìn giữ hòa bình để chấm dứt xung đột nội bộ. Thế giới đã quay trở lại thời kỳ chiến tranh giữa các quốc gia, chính xác là điều mà Liên Hợp Quốc được thành lập để ngăn chặn.

Vì có rất ít oxy để cải cách Liên Hợp Quốc, nên bất kỳ oxy nào hiện có đều cần được triển khai hiệu quả để khôi phục và mở rộng vai trò gìn giữ hòa bình của tổng thư ký, có thể giải quyết không chỉ các xung đột nội bộ mà còn cả các cuộc chiến tranh giữa các quốc gia. Điều này sẽ đòi hỏi phải xây dựng một nhóm các nhà hòa giải nội bộ giàu kinh nghiệm, những người có hiểu biết sâu sắc về những gì tổ chức có thể và không thể làm. Trong quá khứ, Liên Hợp Quốc đã đạt được thành công đáng kể thông qua sự lãnh đạo của các quan chức như người đoạt giải Nobel Ralph Bunche, người đã phục vụ cả Hammarskjold và Thant và đóng vai trò quan trọng trong hàng chục nỗ lực hòa bình trên khắp thế giới.

Trong thời điểm nguy hiểm và bất định này, tổng thư ký Liên Hợp Quốc có thể khám phá và tạo ra các cơ hội để giải quyết xung đột. Chỉ có Liên Hợp Quốc mới có thẩm quyền và uy tín để đóng vai trò này. Và trong những năm tới, nó có thể tạo nên sự khác biệt giữa chiến tranh và hòa bình toàn cầu.

THANT MYINT-U là một nhà sử học và là tác giả của The Hidden History of Burma: Race, Capitalism, and the Crisis of Democracy in the Twenty-First Century và cuốn sách sắp ra mắt Peacemaker: U Thant and the Forgotten Quest for a Just World. Từ năm 2000 đến năm 2006, ông làm việc tại Ban thư ký Liên Hợp Quốc ở New York và trước đó, tham gia các phái bộ gìn giữ hòa bình ở Campuchia và Nam Tư cũ.

https://www.foreignaffairs.com/reviews/can-united-nations-be-saved-myint-u

***

Can the United Nations Be Saved?

The Case for Getting Back to Basics

The quest to fix the United Nations is almost as old as the organization itself. Eighty years ago, Allied leaders imagined a postwar order in which the great powers would together safeguard a permanent peace. The Security Council, dominated by its five veto-wielding members—the United States, the Soviet Union, the United Kingdom, France, and China—reflected the world as it was. Other, less hierarchical parts of the new UN system were meant to foster international cooperation across a host of issues: the global economy, public health, agriculture, education. The seeds of a future planetary government were evident from the start.

The UN was initially conceived as a military alliance, but that objective became impossible with the onset of the Cold War. Many observers predicted an early death for the UN. But the organization survived and was soon reenergized, fashioning aims that its founders never imagined, such as peacekeeping. Its secretary-general became a figure on the global stage as the world’s preeminent diplomat, jetting off to war zones to negotiate cease-fires. Specialized agencies under the UN, such as its Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), and a raft of new technical assistance programs spread their wings. For some officials, scholars, and activists both within and outside the UN, a hopeful vision of global government persisted.

The American legal scholar Richard Falk and the former German diplomat Hans von Sponeck are clearly in the camp of those who would like to see a far stronger UN. In Liberating the United Nations, they make the case for an organization that can deal effectively with the slew of challenges facing the world today, from climate change to nuclear proliferation. They see no alternative. At the same time, they bemoan the UN’s current dysfunctional state and its increasing marginalization from the major issues of the day. The global body, they say, “is more needed than ever before and yet less relevant as a political actor than at any time since its establishment in 1945.”

The authors provide a detailed overview of the UN’s complex structures and multifaceted undertakings and make a spirited attempt to convince readers that a renewed investment in the organization is the best possible path to a better future. They offer a worthy vision of an ideal global body, imagining, for example, a reformed Security Council linked with civil society organizations from around the world. Their prescriptions, however, do not fully account for challenges to the UN’s legitimacy and standing. Given today’s realities, those who believe in the enduring importance of the UN should not seek to make the institution all things to all people but should instead adopt a laser-like focus on strengthening the organization’s most fundamental function: preventing war.

THE GOOD OLD DAYS

In Falk and von Sponeck’s telling, the UN has demonstrated considerable innovation, even during the Cold War, despite the constraints of that era’s superpower rivalry. This was especially true under Dag Hammarskjold, who served as secretary-general from 1953 until his death, in 1961, and pioneered new forms of preventive diplomacy. The speedy deployment of blue-helmeted UN peacekeepers during the Suez crisis in 1956 was a prime example of this early creativity.

By the 1990s, with the Cold War over and Moscow’s veto no longer a hindrance to American primacy, the UN expanded its peacekeeping operations, which proved successful in places as far from the seats of power as El Salvador and East Timor. The organization also became an intellectual leader—it crafted, for example, the notion of human development as a counterbalance to the simple metric of per capita GDP.

For Falk and von Sponeck, this was also a period of lost opportunity, as the United States focused its energies on consolidating a new international regime favorable to global capitalism rather than on building the foundation of a UN-centered world government. A series of peacekeeping failures, from Bosnia to Rwanda, colored the lead-up to the turn of the century, by which time the world’s post–Cold War enthusiasm for the UN had largely dissipated. The American invasion of Iraq without UN authorization marked a new low point for the organization, demonstrating its impotence in the wake of great-power aggression. Today, Falk and von Sponeck say, in the face of a “dysfunctional ultra-nationalist backlash,” the organization is hobbled even more and has little political support for much-needed amendments to the UN Charter, such as reforming the composition of the Security Council.

The quest to fix the United Nations is almost as old as the organization itself.

There are problems with the book’s history. For example, the authors mistakenly describe the crisis in the Republic of the Congo, which drew in the UN in 1960, as being caused principally by “tribal conflicts and ethnic regionalism,” when it was very much about attempts by white supremacists to maintain their dominance over Congo—in particular, its vast mineral riches—after the country won independence from Belgium. The authors are also mistaken in suggesting that Hammarskjold supported what they oddly describe as Congolese Prime Minister Patrice Lumumba’s “radical economic nationalism.” The two men were famously at odds, and at least a few of Hammarskjold’s aides, if not the secretary-general himself, were complicit in Lumumba’s overthrow in 1960.

Far more important, however, is what’s missing from the authors’ account. For nearly all the peoples of Africa and Asia, the history of the twentieth century was first and foremost a history of empire and their long fights for freedom. Over the late 1950s and early 1960s, representatives from newly independent nations—the “Afro-Asians,” as they called themselves—transformed the UN, bringing it to the height of its ambition and vigor. The UN was the mechanism through which they asserted their hard-won independence and shaped and protected their sovereignty. For them, Congo was a test of whether white supremacy would be a mainstay of the postcolonial world.

Falk and von Sponeck correctly mention the critical role played by the UN from its very beginning in the struggle against racism globally and against the apartheid regime in South Africa in particular. But they are incorrect in suggesting that non-Western governments were more interested in the development of a fairer world economy than in the prevention of war. For the Afro-Asians, peace, development, and the realization of human rights were interdependent parts of a bigger project of equality after empire.

The Afro-Asians embraced the UN. In 1961, they were instrumental in the appointment of one of their own to secretary-general: the Burmese diplomat U Thant (my grandfather). In 1962, Thant, working closely with other Afro-Asian leaders, played a pivotal role (which is lost in most narratives) in the de-escalation of the Cuban missile crisis. His mediation efforts between U.S. President John F. Kennedy, Soviet Premier Nikita Khrushchev, and the Cuban revolutionary Fidel Castro marked the apex of the organization’s work in war prevention. While the Security Council was often deadlocked, the secretary-general and his team of mediators were more active than ever across a variety of conflicts, from Cyprus and India to Pakistan and Vietnam. The UN’s record of peacemaking endeavors, which were intimately linked to the ascendancy of what was then called the “Third World” majority, is absent from the book.

REFORM AND REALITY

Liberating the United Nations includes a deep dive into the authors’ own experiences in the organization. Falk, for many decades a professor of international law at Princeton University, was in the early 2010s the UN’s special rapporteur on the situation of human rights in the Palestinian territories occupied since 1967. Von Sponeck, a career international public servant, was the UN’s humanitarian coordinator in Iraq in the late 1990s; he resigned in protest over the harm that sanctions did to Iraqi civilians. Both demonstrate the many ways in which their efforts were thwarted by geopolitics—that is, the interests of the United States and other powerful governments. Behind their accounts is the central tension in the book: on the one hand, the authors’ desire to see the UN become a kind of global government and, on the other, the political currents frustrating this aim.

Falk and von Sponeck are “puzzled” by the inability of the UN to “gain the political traction needed” to make itself the effective tool for peace that they believe it can be. They contend that over the decades, despite herculean obstacles, the UN has proved itself an “indispensable feature of a sustainable and positive world order.” With more funding, “as well as greater forbearance by geopolitical actors and more appreciation by member governments, civil societies, and the media,” the world body could again scale new heights.

The obstacle, as they see it, is an “outmoded form of ‘political realism’” that “will require an ideological struggle” to overcome. Governments are trapped in their own geopolitical calculations and do not appreciate that the only answer to today’s global challenges is a reformed UN at the heart of vigorous global cooperation. For this to happen, they call for a “progressive transnational movement of peoples,” one “strong enough to exert a benevolent influence on governmental and international institutional practices.” Only with this kind of groundswell will the UN be able to address “such basic structural problems as predatory capitalism, global militarism, and ecological unsustainability.”

The authors are certainly right that the UN has not only survived but succeeded in a number of sectors and settings. It has produced a body of international law unprecedented in history. Its humanitarian agencies would be difficult to replace. In the event of another pandemic, only the World Health Organization, for all its flaws, could coordinate a truly global response.

With more funding, the UN could again scale new heights.

Falk and von Sponeck place front and center the need to update the composition of a Security Council that is still locked in a World War II–era constellation. There are few, if any, good arguments for denying countries such as India a position at least on par with that of the United Kingdom or for denying non-Western states greater representation more generally. In recent decades, the story of the Security Council has been of a body dominated by five rich countries deliberating conflicts in low-income countries. The unrepresentative composition of the five permanent members leads to a host of inequities, such as the biased appointments of senior officials, that run through the UN system. It is easy to see why enthusiasm for the UN in much of the world has steadily declined.

But any effort to fix the UN today will run against immense political headwinds. It’s nearly impossible to imagine a package of changes to the Security Council’s membership that could win support among its current permanent members. It’s also unclear that any change to the composition of the Security Council, however salutary to the UN’s legitimacy, would improve the organization’s effectiveness. The only result may be new kinds of deadlock (albeit with perhaps more interesting debates).

There’s also a more basic challenge: the plethora of alternative avenues for governments to pursue their interests, including bilateral agreements; regional organizations, such as NATO; and forums, such as the G-20. The UN’s headquarters, in New York, was once the only place in the world where representatives of many countries could meet. There were few other summits. Over the late 1950s and early 1960s, the annual General Assembly meetings stood at the very center of global politics, with everyone from Kennedyto Khrushchev to anticolonial revolutionaries, among them Ghanaian President Kwame Nkrumah and Egyptian President Gamal Abdel Nasser, all playing their larger-than-life roles in a dramatic theater that gripped the planet.

Falk and von Sponeck conclude that U.S. unilateralism is what has been constraining the UN, with Washington unwilling to invest in the organization’s renewal. But surely, it is not only the United States that seeks to act outside the UN. For smaller states, the UN may be the one arena where they have an equal seat at the table. But for others, such as the rising middle powers of the world, there’s an ever-increasing menu of options.

MISSION: POSSIBLE

There’s a deeper challenge still: the nature of the UN itself. Over the decades, the UN has developed its own culture, language, and ways of working—invaluable products of the only attempt ever to build an institution that involves all humanity. But it has long been addicted to process over outcome. The organization’s built-in need to reflect everyone’s views, in every paragraph of every text—in a staff circular as in a General Assembly resolution—too often strips away meaning and value from even its best-intentioned efforts.

The manner in which the UN manages its people is another vexing issue. The organization includes legions of public servants, including aid workers and peacekeepers, who are dedicated to its lofty principles and perform heroically, often under the most trying circumstances. But few of them have benefited from good management. The most capable are rarely recognized for their skill and sacrifice. Governments, especially the great powers, insist on their own (often unqualified) nominees for the top jobs, creating a perversion at the heart of the system that undermines morale, as well as efficiency. An effective UN needs at its core a highly motivated civil service staffed by the most qualified women and men from around the world. It’s an area of reform that receives almost no attention.

The default scenario is one in which an unreformed or slightly reformed UN continues evolving a smorgasbord of functions—protecting refugees, facilitating climate change negotiations, providing development assistance—doing well in some areas and less so in others. Its conferences, even if they do not necessarily solve global problems, keep alive dialogue on global issues, at times providing a platform for an array of international civil society organizations. The trouble with this status quo scenario is that by spreading itself thin, the organization is distracting itself from its main purpose of preventing war.

For the foreseeable future, the Security Council, the main body responsible for international peace and security, will likely remain unable to address the primary threats of the day, among them the Russian invasion of Ukraine, conflicts in the Middle East, and disputes over Taiwan and territories in the South China Sea. Superpower tensions within the Security Council are nothing new—but they need not stand in the way of preventive diplomacy and mediation. Hammarskjold and Thant’s most important peacemaking achievements took place during the Cold War, in the late 1950s and early 1960s. In the late 1980s, the quiet mediation of Secretary-General Javier Pérez de Cuéllar made possible several peace agreements that set the stage for the end of the Cold War itself.

By spreading itself thin, the UN is distracting itself from its main purpose of preventing war.

In the absence of a dynamic, reformed Security Council, the key to future UN success is the secretary-general’s role as the world’s preeminent diplomat. Peace is the primary business of the UN. There are many conflicts that may well be resolved without any UN role. But the past 80 years demonstrate that the secretary-general, an impartial mediator representing a universal body, is at times indispensable. One who is sidelined on the issues of war and peace will have far less influence with which to lead on global challenges such as climate change and development.

The public expects the UN to head efforts to end war. Today, terrible new wars are destroying the lives of millions and raising the threat of nuclear confrontation. It’s a very different time than the 1990s, when all the great powers were content to dispatch peacekeeping operations to end internal conflicts. The world has returned to a period of warfare between states, exactly what the UN was set up to prevent.

Because there is little oxygen for reforming the UN, whatever oxygen exists needs to be deployed efficiently to restore and broaden the secretary-general’s peacemaking role, which can address not only internal conflicts but interstate wars, as well. This will require building a team of experienced in-house mediators who have an intimate knowledge of what the organization can and cannot do. In the past, the UN achieved considerable success through the leadership of officials such as the Nobel laureate Ralph Bunche, who served both Hammarskjold and Thant and was instrumental in dozens of peace efforts around the world.

In this dangerous and uncertain moment, the secretary-general of the United Nations can explore and create opportunities for conflict resolution. Only the UN has the authority and credibility to play this role. And over the coming years, it may make all the difference between global war and peace.

• THANT MYINT-U is a historian and the author of The Hidden History of Burma: Race, Capitalism, and the Crisis of Democracy in the Twenty-First Century and the forthcoming book Peacemaker: U Thant and the Forgotten Quest for a Just World. From 2000 until 2006, he served at the UN Secretariat in New York and, before that, on peacekeeping missions in Cambodia and the former Yugoslavia.