2265 - Chính sách đối ngoại của Trump-Biden-Trump

Richard Fontaine

Tổng thống đắc cử Hoa Kỳ Donald Trump và Tổng thống Hoa Kỳ Joe Biden tại Nhà Trắng, Washington, D.C., tháng 11 năm 2024Kevin Lamarque / Reuters

Hôm nay, Tổng thống Hoa Kỳ Donald Trump sẽ trở lại nắm quyền và hứa hẹn một cách tiếp cận mới của Hoa Kỳ đối với thế giới. Giống như năm 2017, Trump đã chỉ trích gay gắt chính sách đối ngoại của người tiền nhiệm và cam kết những khác biệt lớn về ưu tiên và phong cách. Những người ủng hộ ông hoan nghênh sự trở lại của thái độ "Nước Mỹ trên hết", một thái độ nhấn mạnh vào sự cứng rắn, tìm kiếm lợi ích cụ thể từ bất kỳ cam kết nước ngoài nào và tập trung vào việc thực hiện các thỏa thuận cứng rắn. Những người chỉ trích ông lo ngại về một thế giới quan hạn hẹp, ngắn hạn kết hợp với cách tiếp cận giao dịch thất thường đối với một môi trường quốc tế phức tạp. Dù bằng cách nào, phần lớn thế giới hiện đang chuẩn bị cho những sự thay đổi chính sách đáng kể và chuẩn bị cho một sự thay đổi lớn trong chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ.

Chắc chắn, kỷ nguyên Trump thứ hai hứa hẹn những thay đổi đáng kể sau bốn năm dưới thời chính quyền của Tổng thống Joe Biden. Biden cam kết chắc chắn sẽ ủng hộ Ukraine, bảo vệ Đài Loan về mặt quân sự, thực hiện các cam kết của Hoa Kỳ về biến đổi khí hậu và tập trung dân chủ vào chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ. Ông nhấn mạnh những lợi ích của các liên minh của Hoa Kỳ và các mối đe dọa mà Trung Quốc và các cường quốc xét lại khác gây ra cho trật tự toàn cầu. Ngược lại, Trump đặt câu hỏi về nhu cầu tiếp tục hỗ trợ Ukraine, từ chối cam kết bảo vệ Đài Loan, hạ thấp tầm quan trọng của biến đổi khí hậu và không ưu tiên thúc đẩy dân chủ và nhân quyền. Ông thường mô tả các đồng minh của Hoa Kỳ là những kẻ đi nhờ xe làm giàu cho bản thân dưới sự bảo vệ của Hoa Kỳ và nhấn mạnh sự bất công của thâm hụt thương mại với các quốc gia như Trung Quốc hơn bất kỳ rủi ro hệ thống nào mà các quốc gia này có thể gây ra. Tổng thống mới chắc chắn sẽ dành những tuần đầu tiên tại nhiệm để ban hành các sắc lệnh hành pháp và các chỉ thị khác nhằm đảo ngược rõ ràng các chính sách của Biden.

Tuy nhiên, bất chấp mọi khác biệt, có khả năng sẽ có nhiều sự liên tục hơn giữa hai chính quyền so với những gì chúng ta thấy. Trong các chính quyền - ngay cả những chính quyền khác nhau như chính quyền của Biden và Trump - chính sách đối ngoại giống như một tảng băng trôi. Phần có thể nhìn thấy được thì sáng bóng và gồ ghề, thu hút nhiều sự chú ý. Tuy nhiên, nó cũng có một nền tảng lớn hơn nhiều và chưa được xem xét kỹ lưỡng, một nền tảng có xu hướng hầu như không thay đổi. Ngay cả khi họ tập trung vào sự khác biệt về phong cách và bản chất của Trump, các nhà quan sát không nên bỏ qua sự ổn định tiềm tàng trong cách tiếp cận thế giới của Hoa Kỳ. Nếu không, họ có thể hiểu sai chính sách, quy cho một vị tổng thống cụ thể, thay vì bám chặt hơn vào sự đồng thuận lưỡng đảng và có khả năng tồn tại lâu dài.

TIẾP TỤC NƠI CHÚNG TA BỎ QUA

Vào năm 2021, Biden đã cam kết sẽ trở thành mọi thứ mà Trump không phải. Biden đã tái gia nhập hiệp định khí hậu Paris sau khi người tiền nhiệm của ông rút lui, nhấn mạnh tầm quan trọng của NATO sau khi Trump chỉ trích và đảm bảo với các đồng minh rằng "Nước Mỹ đã trở lại". Trong khi Trump thực hiện chuyến công du nước ngoài đầu tiên với tư cách là tổng thống tới Ả Rập Xê Út, Biden đã cam kết biến chế độ ở Riyadh thành kẻ bị ruồng bỏ. Tổng thống đã ngăn chặn việc Trump rút khỏi Tổ chức Y tế Thế giới, nhanh chóng giải quyết các tranh chấp chia sẻ gánh nặng với các đồng minh châu Á và bắt đầu lên kế hoạch cho các cuộc họp của Hội nghị thượng đỉnh vì nền dân chủ, cuộc họp đầu tiên do ông chủ trì vào tháng 12 năm 2021.

Tuy nhiên, về nhiều vấn đề khác, Biden vẫn giữ nguyên bản chất trong cách tiếp cận của Trump. Các tài liệu quan trọng được ban hành trong nhiệm kỳ đầu tiên của Trump mô tả Trung Quốc và Nga là những đối thủ cạnh tranh chiến lược của Hoa Kỳ, một khuôn khổ mà Biden đã chấp nhận. Biden vẫn giữ nguyên mức thuế quan thời Trump đối với Trung Quốc và mở rộng các biện pháp kiểm soát đối với việc chuyển giao công nghệ bắt đầu dưới thời Trump. Ông đã thực hiện thỏa thuận rút quân khỏi Afghanistan được đàm phán giữa nhóm của Trump và Taliban, vẫn đứng ngoài thỏa thuận hạt nhân Iran và giống như Trump - nhưng không giống như Tổng thống Barack Obama - đã cung cấp viện trợ sát thương cho chính phủ ở Ukraine. Biden đã tìm cách gia hạn Hiệp định Abraham, một thành công chính sách đối ngoại quan trọng của thời Trump ở Trung Đông và theo thời gian, ông đã cố gắng biến Ả Rập Saudi thành đồng minh theo hiệp ước của Hoa Kỳ. Hai chính quyền khó có thể khác nhau hơn về phong cách và lời lẽ. Tuy nhiên, trong bản chất cơ bản của các chính sách của họ, có nhiều sự liên tục hơn những gì người quan sát bình thường có thể đánh giá được.

Nhiều lĩnh vực như vậy chắc chắn sẽ vẫn giữ nguyên trong nhiệm kỳ tổng thống tiếp theo của Trump. Ví dụ, cách tiếp cận của chính quyền sắp tới đối với Israel có thể sẽ tương tự nhau, kết hợp hỗ trợ quân sự với bảo vệ khỏi cả tên lửa của Iran và các cuộc tấn công ngoại giao tại Liên hợp quốc và những nơi khác. Chính sách đối với Ả Rập Xê Út sẽ tương đương khi Biden đã chấp nhận chính quyền ở Riyadh và tìm kiếm sự bình thường hóa trong khu vực. Dưới thời Trump, Washington sẵn sàng tiếp tục coi Trung Quốc là đối thủ toàn cầu hàng đầu của mình và nỗ lực xây dựng các nguồn sức mạnh trong nước. Ngay cả khi chính quyền mới chỉ trích các đồng minh của Hoa Kỳ về các vấn đề như chi tiêu quốc phòng và thương mại, thì có khả năng họ sẽ tìm kiếm các mối quan hệ đối tác chặt chẽ hơn ở nước ngoài, đặc biệt là ở Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương, để cạnh tranh tốt hơn với Bắc Kinh. Quad (Đối thoại an ninh bốn bên) giữa Úc, Ấn Độ, Nhật Bản và Hoa Kỳ - được thành lập vào năm 2007, được Trump hồi sinh và được Biden nâng cấp - sẽ tồn tại, giống như hiệp ước chia sẻ công nghệ quốc phòng AUKUS giữa Úc, Vương quốc Anh và Hoa Kỳ có khả năng sẽ làm được. Trump có thể sẽ ủng hộ nỗ lực lưỡng đảng nhằm tăng cường quan hệ với Ấn Độ, một nỗ lực mà Biden đã ủng hộ nhưng đã có trước ông qua nhiều chính quyền. Biden và Trump cũng chia sẻ sở thích về chủ nghĩa bảo hộ kinh tế kết hợp thuế quan, các điều khoản "Mua hàng Mỹ", thay thế nhập khẩu, đưa sản xuất trong nước trở lại và hoài nghi về các hiệp định thương mại đa phương.

Sự khác biệt về phong cách giữa hai người vẫn còn rõ ràng, nhưng ngay cả ở đây cũng sẽ có ngoại lệ. Trump thường bị coi là người theo chủ nghĩa đơn phương, không quan tâm nhiều đến mối quan tâm của các đồng minh thân cận nhất của Hoa Kỳ. Tuy nhiên, Biden đã đơn phương rút quân đội Hoa Kỳ khỏi Afghanistan mặc dù một số đồng minh đó đã cảnh báo. Trump ban hành các chỉ thị về chính sách đối ngoại thông qua phương tiện truyền thông xã hội, từ bỏ tham vấn và sự đồng thuận quốc tế, nhưng chính quyền Biden đã tuyên bố kiểm soát xuất khẩu công nghệ sang Trung Quốc mà không có sự đồng ý của các đối tác Hoa Kỳ. Cả hai vị tổng thống đều nhấn mạnh sức mạnh của các mối quan hệ cá nhân với các nhà lãnh đạo thế giới và năng lực của riêng họ trong việc điều hướng chúng, mặc dù theo những cách rất khác nhau.

MỌI THỨ CÒN THAY ĐỔI

Sự ổn định trong chính sách đối ngoại giữa các chính quyền Hoa Kỳ không phải là điều gì mới mẻ. Ngay cả trong những lĩnh vực gây tranh cãi và thường xuyên bất chấp những lời hứa trong chiến dịch tranh cử, các tổng thống thường vẫn giữ lại phần lớn chính sách đối ngoại của người tiền nhiệm. Trong chiến dịch tranh cử tổng thống đầu tiên của mình, Obama đã chỉ trích những hành động thái quá trong "cuộc chiến chống khủng bố" của Tổng thống George W. Bush, và sau đó, với tư cách là tổng thống, ông đã ném bom nhiều quốc gia hơn Bush. Với tư cách là ứng cử viên nhiệm kỳ đầu tiên, Trump đã lên án NAFTA và Hiệp định thương mại tự do Hoa Kỳ-Hàn Quốc nhưng sau đó đã ký các phiên bản mới với hầu hết các thay đổi về hình thức. Bất chấp tất cả những lời chỉ trích về sự lỗi thời của NATO, Trump đã giám sát việc mở rộng liên minh, ủng hộ việc bổ sung Montenegro trong năm đầu tiên tại nhiệm.

Tuy nhiên, các chính quyền có thành phần rất khác nhau vẫn có thể có điểm tương đồng vì thực tế cơ bản của Hoa Kỳ thay đổi chậm. Nguồn gốc sâu xa của chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ - các điều kiện địa lý, kinh tế và chính trị định hình cách tiếp cận của Washington - tương đối ổn định. Các nhà hoạch định chính sách có xu hướng xác định các lợi ích và giá trị quốc gia theo những cách tương tự nhau, ngay cả khi các phương pháp đạt được chúng của họ khác nhau đáng kể.

Thực tế cơ bản của Hoa Kỳ thay đổi chậm.

Ví dụ, trong nhiều thập kỷ, Washington đã cố gắng ngăn chặn Âu Á bị một thế lực thù địch thống trị. Họ đã nhấn mạnh về quyền tự do hàng hải, điều rất quan trọng đối với một quốc gia giao thương đáng kể bằng đường biển. Mối quan tâm của Hoa Kỳ đối với nguồn cung cấp năng lượng ổn định ở Trung Đông, cùng với mối lo ngại về chủ nghĩa khủng bố và sự ủng hộ lâu dài đối với Israel, khiến Washington quan tâm đến việc đảm bảo sự ổn định địa chính trị ở khu vực đó. Họ tìm kiếm thị trường quốc tế mở cho hàng hóa của mình, bố trí lực lượng quân sự ở nước ngoài, thúc giục các đồng minh tăng cường phòng thủ và tìm cách từ chối vũ khí hạt nhân cho các quốc gia đối địch, chẳng hạn như Iran và Triều Tiên.

Ví dụ về tính liên tục của chính sách lâu dài thì vô số. Ví dụ, Hoa Kỳ đã theo đuổi sự thay đổi chính trị ở Cuba kể từ thời Tổng thống Dwight Eisenhower. Họ đã thúc giục các thành viên NATO chi nhiều hơn cho quốc phòng kể từ thời Tổng thống John F. Kennedy. Washington vẫn duy trì quan hệ ngoại giao với Trung Quốc kể từ thời Tổng thống Richard Nixon, sẵn sàng sử dụng vũ lực để bảo vệ lợi ích ở Trung Đông kể từ thời Tổng thống Jimmy Carter và theo đuổi phòng thủ tên lửa kể từ thời Tổng thống Ronald Reagan. Mỗi chính quyền kể từ thời Tổng thống Bill Clinton đều đã đàm phán (thường không thành công) với Triều Tiên và đều theo đuổi một thỏa thuận hòa bình giữa Israel và Palestine.

Quốc hội Hoa Kỳ đóng vai trò đảm bảo một biện pháp ổn định. Ví dụ, khi Washington chuyển sự công nhận ngoại giao từ Đài Bắc sang Bắc Kinh, Quốc hội đã thông qua Đạo luật Quan hệ Đài Loan, yêu cầu Hoa Kỳ phải hỗ trợ hòn đảo này. Đạo luật này đã duy trì lệnh cấm vận Cuba bất chấp sự hoài nghi của các tổng thống khác nhau. Khi Carter cố gắng rút quân khỏi Hàn Quốc vào năm 1977, Quốc hội đã can thiệp, và họ đã làm như vậy một lần nữa khi Trump đưa ra những động thái tương tự, cấm rút quân xuống dưới một mức cụ thể. Khi Trump bày tỏ sự nồng nhiệt với Nga vào đầu nhiệm kỳ đầu tiên của mình, Quốc hội đã chuyển sang ban hành luật bốn sắc lệnh hành pháp thời Obama trừng phạt Moscow. Quốc hội cũng đã thông qua luật yêu cầu Quốc hội chấp thuận việc Hoa Kỳ rút khỏi NATO.

SẾP MỚI, QUY TẮC CŨ

Ngay cả khi bản chất chính sách của một chính quyền - được thể hiện trong luật, tài liệu chiến lược, thỏa thuận quốc tế và cách bố trí lực lượng quân sự - vẫn như vậy, thì tất nhiên, nó vẫn có sức mạnh đáng kể để thay đổi mọi thứ. Để làm suy yếu khả năng răn đe của NATO, tổng tư lệnh không cần phải rút khỏi hiệp ước; ông chỉ cần gợi ý rằng Hoa Kỳ sẽ không bảo vệ một đồng minh đang bị tấn công. Nếu một tổng thống không hài lòng với Nhật Bản, ông có thể đe dọa rút quân đội Hoa Kỳ nếu Tokyo không chi thêm tiền để hỗ trợ quốc gia chủ nhà. Thỏa thuận Hoa Kỳ-Mexico-Canada năm 2020 xóa bỏ thuế quan, nhưng trong thời gian chuyển tiếp, Trump cho biết ông có thể áp thuế 25 phần trăm đối với hai thành viên còn lại.

Mặc dù vậy, xu hướng cơ bản của chính sách đối ngoại hướng đến tính liên tục có thể dẫn chính quyền Trump theo những hướng đáng ngạc nhiên. Một Iran suy yếu và sợ hãi có thể sẽ cố gắng đàm phán với nhóm mới, và Trump, giống như Obama, có thể theo đuổi một thỏa thuận nhằm hạn chế mức làm giàu uranium của Tehran. Thay vì tìm cách chấm dứt chương trình hạt nhân của Triều Tiên thông qua hội nghị thượng đỉnh cấp cao hoặc đe dọa sử dụng vũ lực, như ông đã làm trong nhiệm kỳ đầu tiên, Trump có thể dựa vào khả năng răn đe và kiềm chế - giống như các tổng thống khác đã làm. Chính quyền mới có thể tiếp tục nỗ lực bình thường hóa quan hệ giữa Israel và Ả Rập Xê Út mà Biden đã dừng lại và có thể tiếp tục hỗ trợ một số nước cho Ukraine. Trump có thể sẽ tìm cách, giống như Obama và Biden, ưu tiên Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương trong chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ và sẽ phải đối mặt với những thách thức, giống như họ đã từng, khi thực hiện như vậy. Ông cũng có thể sẽ cố gắng tránh xung đột quân sự trực tiếp với các quốc gia khác, như Biden đã làm với Nga, ở Afghanistan và ở Trung Đông.

Trump sẽ mở ra những sự ra đi, đôi khi là những sự ra đi đầy kịch tính, trong chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ. Nhưng những thay đổi đó sẽ chỉ chiếm một phần nhỏ trong tổng số. Sự ổn định của các lợi ích và giá trị của Hoa Kỳ, vai trò của Quốc hội và thực tế của thế giới ngày nay sẽ đòi hỏi một biện pháp kiên định đáng kể. Mặc dù có xu hướng đảo ngược cách tiếp cận của Biden, nhưng nhóm mới đến có thể tự mình ngạc nhiên khi phát hiện ra hai chính quyền có nhiều điểm chung như thế nào.

https://www.foreignaffairs.com/trump-biden-trump-foreign-policy

***

The Trump-Biden-Trump Foreign Policy

U.S. President-elect Donald Trump and U.S. President Joe Biden at the White House, Washington, D.C., November 2024Kevin Lamarque / Reuters

Today, U.S. President Donald Trump will sweep back into power promising a new American approach to the world. As he was in 2017, Trump has been harshly critical of his predecessor’s foreign policy and pledged major differences in priorities and style. His supporters cheer the return to an “America first” attitude, one that emphasizes toughness, seeks concrete benefits from any foreign engagements, and centers on hardheaded dealmaking. His detractors fear a cramped, short-term worldview combined with an erratic, transactional approach to a complicated international environment. Either way, much of the world now braces for significant policy departures and prepares for a major lurch in U.S. foreign policy.

To be sure, a second Trump era promises significant changes after four years of President Joe Biden’s administration. Biden firmly committed to supporting Ukraine, defending Taiwan militarily, fulfilling the United States’ climate change commitments, and centering democracy in U.S. foreign policy. He stressed the benefits of the United States’ alliances and the threats that China and other revisionist powers pose to the global order. Trump, on the other hand, questions the need to continue aiding Ukraine, declines to commit to Taiwan’s protection, downplays climate change, and deprioritizes the promotion of democracy and human rights. He often portrays U.S. allies as free riders enriching themselves under U.S. protection and emphasizes the unfairness of trade deficits with countries such as China more than any systemic risks these countries might pose. The new president will surely spend his first weeks in office issuing executive orders and other directives aimed at visibly reversing Biden’s policies.

For all the differences, however, there will likely be far more continuity between the two administrations than meets the eye. Across administrations—even ones as different as those of Biden and Trump—foreign policy is something like an iceberg. The visible portion is gleaming and jagged and draws much of the attention. Yet it also has a far bigger and underexamined foundation, one that tends to remain mostly unchanged. Even as they focus on Trump’s differences in style and substance, observers should not ignore the potential stability in the United States’ approach to the world. Otherwise, they may misunderstand policy, attributing it to a specific president, rather than more firmly rooted in bipartisan consensus and likely to endure.

PICKING UP WHERE WE LEFT OFF

In 2021, Biden pledged to be everything that Trump was not. Biden reentered the Paris climate accord after his predecessor’s withdrawal, emphasized NATO’s importance after Trump was critical, and assured allies that “America is back.” Whereas Trump made his first overseas trip as president to Saudi Arabia, Biden pledged to make the regime in Riyadh a pariah. The president stopped Trump’s withdrawal from the World Health Organization, quickly patched up burden-sharing disputes with Asian allies, and began planning Summit for Democracy gatherings, the first of which he hosted in December 2021.

On many other issues, however, Biden retained the essence of Trump’s approach. Key documents issued during Trump’s first term characterized China and Russia as strategic competitors of the United States, a framing Biden embraced. Biden kept the Trump-era tariffs on China and expanded controls on technology transfers that began under Trump. He executed the Afghanistan withdrawal agreement negotiated between Trump’s team and the Taliban, remained outside the Iran nuclear deal, and, like Trump—but unlike President Barack Obama—provided lethal aid to the government in Ukraine. Biden sought to extend the Abraham Accords, a key Trump-era foreign policy success in the Middle East, and over time, he attempted to make Saudi Arabia a U.S. treaty ally. The two administrations could hardly have been more different in style and rhetoric. In the underlying substance of their policies, however, there was more continuity than the casual observer might have appreciated.

Many such areas of constancy will almost certainly remain in the next Trump presidency. The incoming administration’s approach to Israel, for instance, will likely be broadly similar, combining military support with protection both from Iranian missiles and diplomatic attacks at the United Nations and elsewhere. Policy toward Saudi Arabia will be comparable now that Biden has embraced the government in Riyadh and seeks regional normalization. Under Trump, Washington is poised to continue to see China as its foremost global challenger and endeavor to build domestic sources of strength. Even as the new administration rails against U.S. allies on issues such as defense spending and trade, it is likely to seek tighter partnerships abroad, particularly in the Indo-Pacific, to better compete with Beijing. The Quad (Quadrilateral Security Dialogue) among Australia, India, Japan, and the United States—which was established in 2007, revived by Trump, and upgraded by Biden—will endure, just as the AUKUS defense technology sharing pact among Australia, the United Kingdom, and the United States is likely to do. Trump will probably back the bipartisan effort to deepen ties with India, an effort Biden supported but that predated him by several administrations. Biden and Trump also share a fondness for an economic protectionism that combines tariffs, “Buy America” provisions, import substitution, reshoring domestic manufacturing, and skepticism of multilateral trade agreements.

Stylistic differences between the two will remain obvious, but even here there will be exceptions. Trump is often seen as the unilateralist, offering too little consideration to the concerns of the United States’ closest allies. Yet Biden unilaterally withdrew U.S. forces from Afghanistan over the warnings of some of those very allies. Trump issues foreign policy diktats by social media, abjuring international consultation and consensus, but the Biden administration itself announced export controls on technology to China without the agreement of U.S. partners. Both presidents emphasize the power of personal relationships with world leaders and their own prowess in navigating them, albeit in very different ways.

THE MORE THINGS CHANGE

Foreign policy stability across U.S. administrations is nothing new. Even in controversial areas and frequently in spite of campaign promises to the contrary, presidents often retain a good deal of their predecessor’s foreign policy. During his first presidential campaign, Obama railed against the excesses of President George W. Bush’s “war on terror,” and then, as president, he went on to bomb more countries than Bush did. As a first-term candidate, Trump denounced NAFTA and the U.S.-Korea Free Trade Agreement but then signed on to new versions with mostly cosmetic changes. For all of his carping about NATO’s free-riding obsolescence, Trump oversaw the alliance’s expansion, backing the addition of Montenegro during his first year in office.

Administrations of very different stripes can nevertheless share similarities because fundamental American realities change slowly. The deep wellsprings of U.S. foreign policy—the geographic, economic, and political conditions that shape Washington’s approach—are relatively stable. Policymakers tend to identify national interests and values in similar ways, even if their methods for attaining them vary significantly.

Fundamental American realities change slowly.

For many decades, for example, Washington has tried to prevent Eurasia from being dominated by a hostile power. It has insisted on maritime freedom, critical for a country that trades significantly by sea. The United States’ interest in stable supplies of Middle Eastern energy, along with concerns about terrorism and long-standing support for Israel, gives Washington an interest in ensuring geopolitical stability in that region. It seeks open international markets for its goods, stations its military forces abroad, urges allies to strengthen their defenses, and seeks to deny nuclear weapons to adversarial countries, such as Iran and North Korea.

Examples of long-standing policy continuity are legion. The United States has, for instance, pursued political change in Cuba since the days of President Dwight Eisenhower. It has harangued NATO members to spend more on defense since President John F. Kennedy. Washington has retained diplomatic ties to China since President Richard Nixon, prepared to use military force to defend interests in the Middle East since President Jimmy Carter, and pursued missile defense since President Ronald Reagan. Each administration since President Bill Clinton’s has negotiated (usually unsuccessfully) with North Korea and each one has pursued an Israeli-Palestinian peace agreement.

The U.S. Congress plays a role in ensuring a measure of stability. As Washington switched diplomatic recognition from Taipei to Beijing, for example, Congress passed the Taiwan Relations Act, which requires U.S. support for the island. It has kept the Cuban embargo in force regardless of different presidents’ skepticism. When Carter tried to withdraw U.S. forces from South Korea in 1977, Congress intervened, and it did so again when Trump made similar noises, prohibiting the removal of troops below a specified level. When Trump expressed warmth toward Russia early in his first term, Congress moved to enshrine into law four Obama-era executive orders that sanctioned Moscow. It has also passed legislation requiring congressional approval for a U.S. withdrawal from NATO.

NEW BOSS, OLD RULES

Even if an administration’s policy substance—as expressed in laws, strategy documents, international agreements, and the disposition of military forces—remains the same, it still, of course, has significant power to shake things up. To undermine NATO deterrence, the commander in chief does not need to withdraw from the pact; he can simply suggest that the United States will not defend an ally under attack. If a president is unhappy with Japan, he might threaten to withdraw U.S. troops if Tokyo does not cough up more funding for host nation support. The 2020 U.S.-Mexico-Canada Agreement eliminates tariffs, but during the transition period, Trump said he might levy 25 percent tariffs on the other two members anyway.

For all that, foreign policy’s underlying tendency toward continuity could lead the Trump administration in surprising directions. A weakened, frightened Iran may well try to negotiate with the new team, and Trump, like Obama, might pursue a deal to cap Tehran’s uranium enrichment. Rather than seeking to end North Korea’s nuclear program through high-level summitry or the threat of force, as he did in his first term, Trump may well rely on deterrence and containment—just as other presidents have. The new administration might pick up where Biden left off on Israeli-Saudi normalization efforts and could continue some support to Ukraine. Trump will likely seek, like Obama and Biden, to prioritize the Indo-Pacific in U.S. foreign policy and will face challenges, as did they, in doing so. He will also probably try to avoid direct military conflict with other countries, as Biden has done with Russia, in Afghanistan, and in the Middle East.

Trump will usher in departures, sometimes dramatic ones, in American foreign policy. But those changes will compose just a fraction of the total. The stability of U.S. interests and values, the role of Congress, and the realities of today’s world will demand a significant measure of constancy. Although it is bent on reversing Biden’s approach, the incoming team may itself be surprised to find out how much the two administrations share.