4653 - Làm thế nào để tái công nghiệp hóa nước Mỹ

Jake Sullivan

Lý do cần thiết cho một quỹ đầu tư chiến lược

Trên dây chuyền lắp ráp tại một nhà máy sản xuất phụ tùng xe điện ở St. Clair, Michigan, tháng 3 năm 2025.Rebecca Cook / Reuters

Hơn một thế kỷ qua, khả năng vô song của Mỹ trong việc phát minh, chế tạo và phổ biến công nghệ đã là nền tảng cho sự thịnh vượng và quyền lực của quốc gia này. Nền tảng đó hiện đang bị lung lay trong kỷ nguyên mới của cạnh tranh do các quốc gia dẫn dắt. Các nhà kinh tế David Autor và David Dorn đã cảnh báo về một “cú sốc Trung Quốc thứ hai”, không phải là xuất khẩu giá rẻ, mà là sự thống trị về công nghệ. Bắc Kinh đang cạnh tranh để giành vị trí dẫn đầu toàn cầu trên khắp các ngành công nghiệp tiên tiến, bao gồm trí tuệ nhân tạo, điện toán lượng tử, hàng không vũ trụ, năng lượng thế hệ mới và công nghệ sinh học.

Trung Quốc đã làm được điều đó bằng cách xây dựng một hệ thống tài chính đổi mới sáng tạo khổng lồ, phi tập trung do nhà nước hậu thuẫn, chuyển hướng vốn trợ cấp vào các lĩnh vực công nghệ cao ưu tiên và khuyến khích các công ty cạnh tranh khốc liệt để giành quy mô. Kết quả là một thị trường bị nghiêng lệch một cách có hệ thống do sự can thiệp của nhà nước, nơi các công ty Trung Quốc có thể xây dựng quá mức năng lực sản xuất và tràn ngập thị trường trước khi các đối thủ cạnh tranh của Mỹ và các đồng minh có thể mở rộng quy mô sản xuất. Chiến lược của Trung Quốc đã tạo ra một hệ sinh thái công nghệ hiện nay có thể cạnh tranh – và trong một số lĩnh vực còn vượt trội – so với Hoa Kỳ .

Bắc Kinh cũng đã sử dụng phương pháp này để kiểm soát các chuỗi cung ứng quan trọng, khai thác quyền kiểm soát đó để gây áp lực lên các đối thủ địa chính trị. Năm 2010, Trung Quốc đã cắt giảm xuất khẩu đất hiếm sang Nhật Bản trong một cuộc tranh chấp ngoại giao về các đảo ở Biển Hoa Đông. Mười lăm năm sau, trong một cuộc chiến thương mại với Hoa Kỳ, nước này đã hạn chế các nguyên liệu đầu vào này để giành ưu thế, dẫn đến việc Tổng thống Mỹ Donald Trump phải giảm thuế quan ba chữ số đối với hàng hóa Trung Quốc. Đối với Trung Quốc, năng lực công nghiệp đã trở thành một công cụ cưỡng chế cũng như cạnh tranh.

Trong khi Trung Quốc đang xây dựng sức mạnh công nghiệp, Hoa Kỳ lại cho phép phần lớn lực lượng lao động sản xuất của mình chuyển ra nước ngoài. Trong vài thập kỷ, sự dịch chuyển đó dường như không gây ra nhiều tổn thất chiến lược. Mỹ vẫn là trung tâm nghiên cứu và phát minh hàng đầu thế giới ngay cả khi việc làm trong ngành sản xuất giảm và chuỗi cung ứng trải dài khắp các châu lục. Nhưng cái giá phải trả cho việc tách rời đổi mới khỏi sản xuất giờ đây quá lớn để có thể bỏ qua. Khi các nhà máy chuyển ra nước ngoài, Hoa Kỳ đã mất đi phần lớn lực lượng lao động lành nghề và chuyên môn để sản xuất với tốc độ và quy mô lớn. Nếu không thay đổi hướng đi, quốc gia này có thể mất đi lợi thế công nghệ, và theo thời gian, cả vị thế lãnh đạo toàn cầu rộng lớn hơn, vào tay Trung Quốc.

Để tránh làm xói mòn những gì Alexander Hamilton gọi là “những yếu tố thiết yếu của nguồn cung quốc gia”, Hoa Kỳ phải khôi phục lại hệ sinh thái cho phép ngành sản xuất phức tạp, có giá trị cao phát triển mạnh. Nói một cách đơn giản, nước Mỹ phải làm tốt hơn nữa trong việc sản xuất những gì mình thiết kế.

Nhưng Washington không nên sao chép hoàn toàn chiến lược do nhà nước Bắc Kinh hậu thuẫn. Xét cho cùng, Hoa Kỳ có nhiều lợi thế hơn Trung Quốc, bao gồm các doanh nhân, trường đại học và thị trường vốn sâu rộng nhất thế giới. Nhưng những thị trường đó tối ưu hóa cho hiệu quả, chứ không phải khả năng phục hồi hay an ninh. Thách thức đặt ra là biến vốn thành năng lực, hướng đầu tư vào các ngành công nghiệp tạo nên sức mạnh quốc gia hiện đại và sức sống kinh tế: điện toán tiên tiến, công nghệ sinh học, robot, khoáng sản quan trọng, tiền chất dược phẩm, sản xuất tiên tiến và xương sống năng lượng điện. Và giải pháp là một dự án đầu tư chiến lược quốc gia đầy tham vọng, đứng đầu là Quỹ Đầu tư Chiến lược liên bang.

NHỮNG NGƯỜI SÁNG LẬP

Từ khi thành lập, Hoa Kỳ đã coi tài chính là một công cụ của chủ quyền. Trong Báo cáo về Sản xuất gửi Quốc hội năm 1791, Hamilton lập luận rằng độc lập kinh tế không thể tách rời khỏi độc lập chính trị. Ông cho rằng nền cộng hòa non trẻ phải sử dụng tín dụng công để nuôi dưỡng ngành công nghiệp sản xuất và sức mạnh quốc gia. Hamilton hình dung ra một mô hình thực dụng của chủ nghĩa tư bản do nhà nước hỗ trợ, trong đó các khoản vay và "trợ cấp" khuyến khích "các ngành sản xuất non trẻ", thuế quan bảo vệ các lĩnh vực chiến lược, và các thể chế công hướng vốn vào các mục tiêu quốc gia dài hạn. Bất cứ khi nào Hoa Kỳ phải đối mặt với những thử thách sống còn, các nhà lãnh đạo của nước này đều quay trở lại với logic của Hamilton.

Khi thị trường tín dụng đóng băng trong thời kỳ Đại suy thoái và Thế chiến II, Tập đoàn Tài chính Tái thiết (RFC), được thành lập năm 1932, đã lấp đầy khoảng trống và đóng vai trò là nhà đầu tư chiến lược, tài trợ cho các ngân hàng, công ty tiện ích, nhà ở và sản xuất, thu về lợi nhuận và khôi phục niềm tin vào thị trường Mỹ. Công ty con thời chiến của nó, Tập đoàn Nhà máy Quốc phòng (DPC), đã xây dựng hơn 2.000 nhà máy và xưởng đóng tàu, cuối cùng chuyển giao chúng cho các nhà điều hành tư nhân, tạo nền tảng cho sự thống trị của Mỹ sau chiến tranh trong lĩnh vực thép, hàng không và hóa chất.

DPC ngừng hoạt động khi chiến tranh kết thúc và RFC giải thể vào năm 1957, nhưng với bảng cân đối kế toán độc lập và quản lý kinh doanh chuyên nghiệp, họ đã trở thành hình mẫu cho một bộ máy đầu tư công có trách nhiệm. Họ đã chứng minh rằng vốn công được sử dụng hiệu quả có thể được dùng để đầu tư vào các ngành công nghiệp quan trọng mà vốn tư nhân không sẵn lòng hoặc không có khả năng tự mình tài trợ.

Washington không nên sao chép hoàn toàn chiến lược do nhà nước Bắc Kinh hậu thuẫn.

Trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh , Washington đã xây dựng một loạt các thể chế mới liên kết tham vọng khoa học với mục đích chiến lược khi tìm kiếm lợi thế so với Liên Xô. Việc thành lập Cơ quan Dự án Nghiên cứu Tiên tiến Quốc phòng (DARPA), NASA, Ủy ban Năng lượng Nguyên tử và các phòng thí nghiệm quốc gia phản ánh sự nhận thức của Washington rằng cạnh tranh địa chính trị đòi hỏi đầu tư công bền vững.

Phương pháp này đã có hiệu quả. Việc mua sắm chất bán dẫn sớm cho mục đích quốc phòng và không gian đã tạo ra nhu cầu, theo thời gian, làm cho công nghệ này trở nên rẻ hơn và hiệu quả hơn để sản xuất. Chương trình Minuteman của Không quân Hoa Kỳ và các sứ mệnh Apollo của NASA đã mua hàng nghìn chip khi không có người mua tư nhân nào muốn mua. Khi nhu cầu của chính phủ tăng lên và chi phí giảm xuống, một hệ sinh thái chất bán dẫn thương mại hoàn chỉnh của Mỹ đã hình thành. Fairchild được thành lập vào năm 1957, tiếp theo là Intel và AMD vào những năm 1960 và Micron vào những năm 1970. Các công ty công nghệ hiện có như Texas Instruments và Motorola đã mở rộng hoạt động kinh doanh chất bán dẫn của họ để bao gồm các ứng dụng quân sự và thương mại.

Tuy nhiên, đến giữa những năm 1970, sự đồng thuận chính trị và kinh tế rộng rãi ủng hộ vai trò mở rộng của chính phủ liên bang trong phát triển công nghiệp bắt đầu suy yếu. Lạm phát, cú sốc năng lượng và những áp lực tài chính đi kèm đã làm xói mòn niềm tin của công chúng vào khả năng của chính phủ trong việc đóng vai trò tích cực đối với nền kinh tế. Một sự đồng thuận mới đã hình thành ở Washington rằng thị trường, linh hoạt và kỷ luật hơn so với các cơ quan hành chính nhà nước, là công cụ thực sự duy nhất để phân bổ vốn một cách hiệu quả.

Trong những năm 1980 và 1990, phạm vi hoạt động của Washington thu hẹp từ vai trò nhà đầu tư sang vai trò nhà quản lý. Thay vì giúp xây dựng các ngành công nghiệp như trước đây, giờ đây Washington chỉ giới hạn mình trong việc thiết lập các quy tắc cạnh tranh thị trường thông qua các quy định về chống độc quyền và công khai thông tin. Các cơ quan như Viện Y tế Quốc gia (NIH) và Cơ quan Nghiên cứu và Phát triển Quốc phòng (DARPA) vẫn giữ vai trò quan trọng trong thời kỳ tự do hóa thị trường dưới thời Reagan và kỷ luật tài chính cùng sự hội nhập toàn cầu dưới thời chính quyền Clinton, nhưng mối liên kết giữa nghiên cứu, tài chính và sản xuất đã bị suy yếu. Trong ba thập kỷ đầu của thế kỷ XXI, mối liên kết này mới chỉ bắt đầu phục hồi.

ĐẦU TƯ MANG ĐẶC ĐIỂM TRUNG QUỐC

Một thế hệ sau cú sốc đầu tiên từ Trung Quốc làm suy yếu nền tảng sản xuất của Mỹ, một cú sốc thứ hai đang diễn ra. Trong thế kỷ XXI, Bắc Kinh đã biến vai trò lãnh đạo công nghệ thành một dự án quốc gia, huy động tài chính, mua sắm và chính sách để theo đuổi vị trí thống lĩnh trong các ngành công nghiệp tiên tiến.

Trung Quốc đã xây dựng một hệ thống đầu tư do nhà nước định hướng toàn diện, kết hợp chiến lược tập trung với thử nghiệm phi tập trung. Các tỉnh, thành phố và bộ ngành quốc gia đã thành lập hơn 1.700 “quỹ định hướng”, huy động được gần 700 tỷ đô la vốn. Với sự hỗ trợ của đất đai và giấy phép do chính phủ cung cấp, các công cụ đầu tư được quản lý chuyên nghiệp và hướng đến lợi nhuận này sẽ đầu tư vốn vào các lĩnh vực ưu tiên. Cách tiếp cận này đã tạo ra sự trùng lặp và lãng phí rất lớn, nhưng cũng tạo ra những doanh nghiệp hàng đầu quốc gia có khả năng thống trị ngành công nghiệp của họ trên toàn cầu, chẳng hạn như nhà sản xuất pin CATL, nhà sản xuất công nghệ năng lượng mặt trời LONGi, nhà sản xuất máy bay không người lái DJI và tập đoàn viễn thông khổng lồ Huawei. Đồng thời, Trung Quốc đang chuyển đổi kiến ​​thức được tạo ra trong quá trình sản xuất các sản phẩm này thành lợi thế cạnh tranh về đổi mới, bao gồm cả các ngành công nghiệp mà Hoa Kỳ traditionally thống trị, chẳng hạn như công nghệ sinh học.

Hệ thống của Trung Quốc không chỉ dừng lại ở việc tài trợ nguồn cung mà còn tạo ra nhu cầu. Chính quyền quốc gia và thành phố đã tạo ra các thị trường mới thông qua sự kết hợp giữa trợ cấp, mua sắm và quy định. Lấy ví dụ về việc Thâm Quyến thúc đẩy xe điện. Bằng cách bắt buộc điện khí hóa đội xe buýt và taxi, thành phố đã đảm bảo nhu cầu, dòng tiền ổn định và phản hồi thực tế cho BYD, một nhà sản xuất xe điện mới nổi vào thời điểm đó, những điều mà thị trường tư nhân không thể tự cung cấp. Một cộng đồng xe điện công nghiệp nhanh chóng nở rộ. Các nhà cung cấp pin và linh kiện điện tử tập trung xung quanh BYD, các công ty thành phố và lưới điện xây dựng cơ sở hạ tầng sạc và thử nghiệm, và các trường đại học địa phương cung cấp một nguồn nhân lực ổn định gồm các kỹ sư và kỹ thuật viên xe điện. Kể từ đó, BYD đã vượt qua Tesla về doanh số bán hàng toàn cầu, và Trung Quốc đã vượt qua Nhật Bản để trở thành nhà xuất khẩu ô tô lớn nhất thế giới.

Bắc Kinh đã tiếp thu một bài học mà Hoa Kỳ, trong cuộc cạnh tranh với Liên Xô, đã hiểu rất rõ: vị thế dẫn đầu về công nghệ không chỉ phụ thuộc vào phát minh mà còn phụ thuộc vào sức mạnh công nghiệp. Trung Quốc đã điều chỉnh logic đó cho hệ thống chính trị của mình, thay thế mô hình hợp tác đầu tư công - doanh nghiệp tư nhân của Mỹ bằng mô hình chủ nghĩa tư bản nhà nước - đảng của riêng mình.

THOÁT NƯỚC BRAWN

Trong phần lớn thế kỷ XX, Hoa Kỳ, được thiên nhiên ưu đãi với nguồn tài nguyên phong phú, đã xây dựng nền tảng công nghiệp hùng mạnh nhất thế giới, "kho vũ khí dân chủ" của mình. Nhưng những cuộc khủng hoảng gần đây đã cho thấy năng lực xây dựng của quốc gia này đã trở nên yếu kém như thế nào. Thế giới phụ thuộc vào Đài Loan trong việc sản xuất các chip tiên tiến nhất, một điểm yếu duy nhất và dễ bị tổn thương. Trong lĩnh vực dược phẩm, gần 700 loại thuốc được Mỹ phê duyệt, bao gồm cả các loại thuốc quan trọng như kháng sinh, phụ thuộc vào ít nhất một hóa chất chỉ được sản xuất tại Trung Quốc. Trung Quốc cũng thống trị việc tinh chế đất hiếm và than chì, những nguyên liệu thiết yếu cho nam châm và pin cung cấp năng lượng cho các hệ thống quốc phòng và năng lượng sạch. Sự khan hiếm các ụ tàu khô của Mỹ hạn chế khả năng sẵn sàng chiến đấu của hải quân, và sự phụ thuộc vào máy biến áp điện nhập khẩu đã làm chậm quá trình nâng cấp lưới điện quốc gia và khiến nó dễ bị tổn thương trước các sự cố mất điện kéo dài.

Trong khi Trung Quốc xây dựng các hệ sinh thái liên kết chặt chẽ, nơi các nhà cung cấp, nguyên vật liệu và quy trình sản xuất di chuyển liền mạch từ khâu thiết kế đến sản xuất hàng loạt, thì Hoa Kỳ lại để cho "chuỗi công nghệ điện" của mình - các chuỗi cung ứng liên kết cho các khoáng sản quan trọng, pin, thiết bị điện tử công suất và chip - trôi dạt ra nước ngoài, làm suy yếu khả năng học hỏi và chiều sâu công nghiệp.

Nhóm đặc nhiệm về Sản xuất trong Nền kinh tế Đổi mới của MIT đã chứng minh rằng trong các ngành công nghiệp phức tạp, giá trị cao, sự đổi mới phụ thuộc vào sự gần gũi giữa thiết kế và sản xuất. Khi sản xuất chuyển ra nước ngoài, các vòng phản hồi giữa các kỹ sư và dây chuyền sản xuất bị phá vỡ và sự đổi mới bị ảnh hưởng. Tái công nghiệp hóa, nếu được thực hiện đúng cách, là điều kiện tiên quyết để khôi phục lợi thế sáng tạo của Hoa Kỳ và là nền tảng sức mạnh chiến lược của nước này.

HẠN CHẾ VỐN

Hoa Kỳ sở hữu thị trường vốn tinh vi nhất thế giới, nhưng chúng được tối ưu hóa cho các lĩnh vực mà doanh thu có thể dễ dàng được bảo đảm và rủi ro có thể được đa dạng hóa, nơi phản hồi nhanh chóng và thất bại tương đối ít tốn kém. Tuy nhiên, các khoản đầu tư cần thiết cho quá trình tái công nghiệp hóa của Mỹ không nhất thiết phù hợp với khuôn mẫu đó. Ba rào cản tài chính chính đang cản trở điều này.

Thứ nhất, một số lĩnh vực công nghiệp chiến lược phụ thuộc vào các điều kiện mà thị trường tư nhân không thể cung cấp hoặc định giá một cách đáng tin cậy. Các nhà máy điện hạt nhân, nhà máy sản xuất chất bán dẫn, xưởng đóng tàu, nhà máy sản xuất máy biến áp và nhà máy lọc đất hiếm đòi hỏi vốn đầu tư ban đầu đáng kể, thời gian hoàn vốn kéo dài hàng thập kỷ, sự ổn định chính sách và niềm tin vào nhu cầu dài hạn. Sự thay đổi về thuế quan, quy định mua sắm, tiêu chuẩn lưới điện hoặc giá cả hàng hóa có thể xóa sạch lợi nhuận chỉ sau một đêm. Phản ứng hợp lý của các nhà đầu tư là chờ đợi và quan sát trước khi cam kết chi một lượng vốn lớn. Từ quan điểm của mỗi nhà đầu tư, sự thận trọng đó là khôn ngoan, nhưng ở cấp độ xã hội, nó dẫn đến tình trạng đầu tư không đủ. Chính sách của chính phủ có thể thay đổi phương trình đó. Khi nhà nước cung cấp một số sự chắc chắn với các hợp đồng bao tiêu dài hạn, các quy định ổn định hoặc giá sàn được đảm bảo, nó mang lại cho các nhà đầu tư sự dự đoán mà họ cần, và vốn tư nhân sẽ theo sau.

Tiếp theo, nghiên cứu của Nhóm Đặc nhiệm Sản xuất trong Nền Kinh tế Đổi mới đã chỉ ra rằng Hoa Kỳ đang đối mặt với khoảng cách tài chính trong giai đoạn “mở rộng quy mô” giữa nguồn vốn đầu tư mạo hiểm và thị trường chứng khoán, khi các công nghệ đầy triển vọng cần chuyển từ nguyên mẫu sang sản xuất hàng loạt. Các tập đoàn đa quốc gia lớn có thể dựa vào dòng tiền nội bộ để bù đắp khoảng cách đó, nhưng cả các nhà sản xuất nhỏ lẻ (phần lớn ngành sản xuất của Mỹ) và các công ty khởi nghiệp sản xuất tiên tiến đều không thể. Các ngân hàng địa phương từng tài trợ cho các nhà sản xuất khu vực nhỏ hơn đã biến mất, và các nhà đầu tư mạo hiểm có xu hướng tránh vốn đầu tư vào nhà máy, vì họ cho rằng đó là khoản đầu tư nặng về tài sản và quá chậm để mang lại lợi nhuận ở mức đầu tư mạo hiểm. Kết quả là, nguồn tài chính đang thiếu hụt trầm trọng, khiến các công ty khó có thể vượt qua giai đoạn mở rộng quy mô dài, rủi ro và tốn nhiều vốn.

Cuối cùng, thị trường không đánh giá đúng mức các ngoại tác tích cực, tức là những tác động lan tỏa phát sinh khi các khoản đầu tư tư nhân tạo ra những lợi ích xã hội hoặc chiến lược mà nhà đầu tư không thể thu được đầy đủ. Các ngành công nghiệp vật chất chiến lược, bao gồm sản xuất tiên tiến, năng lượng sạch, chất bán dẫn và robot, tạo ra hoạt động học hỏi thông qua thực hành, mạng lưới nhà cung cấp và năng lực kỹ thuật giúp củng cố hệ sinh thái sản xuất rộng lớn hơn nhưng không phải lúc nào cũng tạo ra lợi nhuận tài chính cho một doanh nghiệp đơn lẻ.

Tại một nhà máy sản xuất nam châm đất hiếm ở Sumter, Nam Carolina, tháng 7 năm 2026.Sam Wolfe / Reuters

Quá trình phát triển của ngành sản xuất Mỹ minh họa rõ nét điều này. Một khi hệ sinh thái sản xuất bị phân mảnh, việc xây dựng lại chúng vô cùng khó khăn. Ví dụ, ngành đóng tàu của Mỹ đã sụp đổ sau những năm 1980, khi các khoản trợ cấp của chính phủ bị rút lại, xóa bỏ chiều sâu nguồn cung và chuyên môn thiết kế. Từ những năm 1980 trở đi, việc chuyển sản xuất máy biến áp hoặc máy công cụ ra nước ngoài đã làm giảm chi phí mua sắm cho các công ty ở khâu tiếp theo trong ngắn hạn, nhưng lại xóa sổ nguồn nhân lực kỹ sư và nhà sản xuất linh kiện trong nước. Quyết định chuyển sản xuất ra nước ngoài của mỗi công ty có thể hợp lý nếu xét riêng lẻ, nhưng xét về tổng thể, chúng đã làm suy yếu kiến ​​thức quy trình của quốc gia và cùng với đó là năng lực sản xuất cốt lõi.

Các yếu tố địa chính trị làm trầm trọng thêm những thất bại thị trường này. Sự can thiệp của nhà nước Trung Quốc vào các ngành công nghiệp này đã đẩy các nhà sản xuất Mỹ và đồng minh ra khỏi thị trường, ngay cả khi những nhà sản xuất đó là những người dẫn đầu về công nghệ. Như một CEO sản xuất sáng tạo của Mỹ đã nói với tôi, việc huy động vốn ở Mỹ cho công nghệ tiên phong của ông là một chuỗi những trải nghiệm suýt chết – một công nghệ nhanh chóng bị đánh bại bởi làn sóng các đối thủ cạnh tranh Trung Quốc sao chép được hỗ trợ bởi trợ cấp nhà nước, đất đai miễn phí và người mua được đảm bảo.

Tuy nhiên, rào cản đối với ngành công nghiệp Mỹ không chỉ đến từ sự phân mảnh trong nước mà còn từ các đối thủ cạnh tranh được trợ cấp ở nước ngoài. Trong các lĩnh vực như năng lượng hạt nhân hay chế biến khoáng sản, trở ngại thường không chỉ là thiếu vốn mà còn là chi phí gián tiếp quá cao và sự không chắc chắn của một hệ thống cấp phép và quy định rời rạc. Việc vượt qua những thủ tục hành chính phức tạp này tiêu tốn nhiều năm vốn đầu tư mà không tạo ra giá trị hữu hình nào. Và quá trình mua sắm của chính phủ không nhất quán và chậm chạp không tạo ra được nhu cầu ổn định cần thiết để các doanh nghiệp đạt được quy mô lớn.

Như vậy, đầu tư công của Washington phải đi kèm với một cách tiếp cận chính sách mới. Nó không cần phải đáp ứng nhu cầu của Bắc Kinh từng đồng một. Nhưng nó phải khắc phục sự mất cân bằng cấu trúc giữa chiều sâu tài chính và năng lực sản xuất mà thị trường đơn thuần không thể làm được.

NỐI CÁC ĐIỂM

Hoa Kỳ vẫn vận hành hệ thống đổi mới giai đoạn đầu mạnh mẽ nhất thế giới. DARPA, các phòng thí nghiệm quốc gia và Đơn vị Đổi mới Quốc phòng tiếp tục hỗ trợ các công nghệ đột phá. Đạo luật Sản xuất Quốc phòng và Văn phòng Vốn Chiến lược cung cấp các khoản vay và bảo lãnh có mục tiêu trong các lĩnh vực an ninh trọng yếu. Nhưng nếu thiếu một khuôn khổ chung để phối hợp các công cụ cốt lõi của chính sách kinh tế quốc gia, các khoản đầu tư riêng lẻ sẽ bị cản trở bởi ma sát thủ tục và sự không phù hợp về thể chế.

Do Hoa Kỳ thiếu một khuôn khổ quy định rõ ràng ngành công nghiệp nào có tầm quan trọng chiến lược và năng lực cơ bản trong nước hoặc của các đồng minh là cần thiết, nên các hành động của chính phủ liên bang mang tính phản ứng và dựa trên khủng hoảng. Chính quyền Trump nhiệm kỳ đầu tiên đã sử dụng quyền hạn khẩn cấp để đảm bảo thiết bị bảo hộ cá nhân và vật tư y tế trong đại dịch COVID; chính quyền Biden đã thực hiện các biện pháp can thiệp có mục tiêu để duy trì sản xuất đạn dược và động cơ tên lửa nhiên liệu rắn sau cuộc xâm lược Ukraine của Nga; và cả chính quyền Biden và chính quyền Trump nhiệm kỳ thứ hai đều viện dẫn Đạo luật Sản xuất Quốc phòng để hỗ trợ công nghệ chế biến đất hiếm và năng lực sản xuất nam châm vĩnh cửu khi mối đe dọa xuất khẩu từ Trung Quốc gia tăng. Chừng nào Washington còn thiếu một chiến lược toàn diện, các hành động sẽ vẫn mang tính rời rạc và hạn hẹp, dễ bị đảo ngược qua các chính quyền.

Ngay cả khi các ưu tiên đã rõ ràng, Hoa Kỳ vẫn thiếu một thể chế có khả năng điều phối đầu tư, cam kết về phía cầu, quy định và chính sách thương mại nhằm đạt được các mục tiêu chung. Các chính quyền trước đây đã đạt được các thỏa thuận bằng cách kết hợp quyền hạn giữa các cơ quan khác nhau. Trong những năm gần đây, các khoản đầu tư vào đất hiếm và vật liệu pin đã được tiến hành mà không có các cơ chế mua sắm dài hạn hoặc ổn định thị trường được phân bổ ngân sách; các ưu đãi theo Đạo luật CHIPS đã được đàm phán theo từng dự án với sự tích hợp không đồng đều giữa các biện pháp bảo vệ thương mại hoặc nhu cầu tiêu thụ; và các nỗ lực tái thiết năng lực đóng tàu và sản xuất máy biến áp tiếp tục gặp phải các quy trình cấp phép và quản lý khắt khe của liên bang, tiểu bang và địa phương.

Nước Mỹ cần phải làm tốt hơn nữa trong việc sản xuất những gì mình thiết kế.

Hoa Kỳ cũng thiếu một nhà đầu tư công thường trực tham gia vào thị trường vốn, có khả năng hợp tác trực tiếp với các quỹ tư nhân, ngân hàng và nhà đầu tư tổ chức. Các khoản đầu tư chiến lược được đàm phán riêng lẻ giữa các cơ quan thông qua các chương trình chuyên biệt nằm ngoài luồng giao dịch thông thường, hạn chế khả năng của chính phủ trong việc định giá rủi ro, huy động nguồn vốn tư nhân lớn hoặc mở rộng các cấu trúc đã được chứng minh hiệu quả trên nhiều lĩnh vực. Nếu không có một nền tảng đồng đầu tư chuyên nghiệp, có thể lặp lại, sự hỗ trợ của nhà nước thường đóng vai trò thay thế cho tài chính tư nhân hơn là chất xúc tác cho nó.

Cuối cùng, Hoa Kỳ không có cơ chế thể chế nào để điều phối các khoản đầu tư chiến lược của mình với các đồng minh. Thay vào đó, các chính quyền trong những năm gần đây đã cố gắng đưa các “quỹ” đầu tư tùy tiện vào các thỏa thuận thương mại với các đồng minh như Nhật Bản và Hàn Quốc. Nếu không có cách thức phối hợp đầu tư, mua sắm chung, và chính sách thương mại và công nghiệp, các đồng minh sẽ phân mảnh thị trường và trợ cấp trùng lặp; họ không thể cung cấp quy mô và sức mạnh bền vững cần thiết để cạnh tranh với hệ thống do nhà nước Trung Quốc hậu thuẫn.

Một số chính phủ đồng minh đã bắt đầu giải quyết những khoảng trống về thể chế này. Năm 2024, Vương quốc Anh đã thành lập Quỹ Tài sản Quốc gia trị giá 37 tỷ đô la để thu hút vốn tư nhân cho cơ sở hạ tầng chiến lược và an ninh năng lượng. Cùng năm đó, Úc đã khởi động sáng kiến ​​"Future Made in Australia" trị giá 16 tỷ đô la, trong đó có 9,5 tỷ đô la tín dụng thuế sản xuất cho hydro và tinh chế khoáng sản quan trọng, kết hợp với một khuôn khổ điều phối đầu tư tập trung. Hoa Kỳ nên hợp tác và học hỏi từ các đồng minh này và các đồng minh khác.

CÁCH THỨC THÀNH CÔNG Ở MỸ

Trong suốt lịch sử của mình, Hoa Kỳ đã xây dựng các thể chế nhằm định hướng vốn cho chiến lược quốc gia. Việc khôi phục truyền thống đó ngày nay sẽ đồng nghĩa với việc thiết lập một loại nhà đầu tư công mới: Quỹ Đầu tư Chiến lược Hoa Kỳ (SIF), một nhà đầu tư công được chính phủ liên bang ủy quyền, hoạt động trên thị trường với bảng cân đối kế toán riêng, được thiết kế để đầu tư cùng với vốn tư nhân vào các ngành công nghiệp chiến lược quan trọng, cả đã phát triển và đang phát triển, nơi mà thị trường đơn thuần không đủ đáp ứng nhu cầu.

Quỹ SIF sẽ khởi đầu với 50 tỷ đô la – tương đương với CHIPS và Đạo luật Khoa học nhưng với phạm vi hoạt động rộng hơn – và sẽ tăng quy mô theo thời gian khi chứng minh được khả năng đầu tư thận trọng và huy động vốn tư nhân. Quỹ sẽ sử dụng nhiều loại chứng khoán khác nhau để hợp tác với các công ty, tập trung chủ yếu vào các khoản tài trợ hấp dẫn và bảo lãnh tín dụng, cũng như nợ chuyển đổi và các chứng khoán tương tự vốn chủ sở hữu khác để tạo sự linh hoạt trong đầu tư và lợi nhuận cho người đóng thuế. Vốn ban đầu 50 tỷ đô la sẽ đủ lớn để hỗ trợ một danh mục đầu tư đa dạng nhưng cũng đủ hạn chế để Quốc hội có thể đánh giá mô hình trước khi mở rộng. Các khoản vay và bảo lãnh sẽ giúp tối đa hóa việc sử dụng từng đồng tiền công và thu hút vốn tư nhân, và các công cụ chuyển đổi và tương tự vốn chủ sở hữu có thể mang lại cho người đóng thuế một phần lợi nhuận khi các khoản đầu tư thành công.

Quỹ này sẽ dựa trên các sáng kiến ​​gần đây nhằm đầu tư vào khả năng cạnh tranh công nghiệp của Mỹ trong nước và quốc tế, bao gồm Văn phòng Vốn Chiến lược và Đơn vị Quốc phòng Kinh tế của Lầu Năm Góc, Văn phòng Chương trình Cho vay của Bộ Năng lượng, Tập đoàn Tài chính Phát triển, và Đạo luật CHIPS và Khoa học, cũng như các can thiệp vốn đột xuất từ ​​Bộ Thương mại và Bộ Năng lượng. Thay vì thay thế những nỗ lực này, nó sẽ hợp nhất hiệu quả các công cụ đầu tư, thương mại, mua sắm và quản lý của quốc gia trong một khuôn khổ duy nhất về chính sách kinh tế quốc gia.

Để xây dựng một chiến lược tài chính chiến lược mạch lạc, một Hội đồng Đầu tư Chiến lược cấp nội các sẽ phối hợp các khoản đầu tư với việc mua sắm của liên bang, thuế quan mục tiêu, ưu đãi thuế, quy trình quản lý, chương trình tín dụng và các công cụ chính sách khác. Do Bộ Tài chính chủ trì, hội đồng này sẽ bao gồm người đứng đầu các Bộ Thương mại, Quốc phòng, Năng lượng và Ngoại giao, cũng như Đại diện Thương mại Hoa Kỳ. Nhiệm vụ trọng tâm của hội đồng là điều chỉnh các đòn bẩy chính sách và đầu tư của quốc gia.

Hội đồng cũng sẽ tổ chức các cam kết mua sắm nhiều năm từ Bộ Quốc phòng và các cơ quan lớn khác đối với các tài sản quan trọng như đóng tàu, máy biến áp lưới điện và hệ thống lưu trữ năng lượng dài hạn, cung cấp nhu cầu và dòng tiền ổn định mà các nhà đầu tư tư nhân cần để tài trợ cho các dự án mà nếu không sẽ không thể huy động vốn. Và hội đồng sẽ hỗ trợ các dự án ưu tiên bằng cách đơn giản hóa quy trình cấp phép và giải quyết các vướng mắc giữa các cơ quan.

Một chiếc xe điện BYD tại Triển lãm Ô tô Quốc tế Bắc Kinh, tháng 4 năm 2026.Tiểu Ngọc Âm / Reuters

Quỹ Đầu tư An ninh (SIF) sẽ được điều hành bởi một hội đồng quản trị chuyên nghiệp gồm các giám đốc độc lập đến từ lĩnh vực tài chính, công nghiệp và lao động, cùng với một số thành viên đương nhiên từ Bộ Tài chính, Bộ Thương mại, Bộ Quốc phòng và Bộ Năng lượng để giám sát. Theo tinh thần của RFC, một giám đốc điều hành giàu kinh nghiệm từ khu vực tư nhân sẽ được Thượng viện phê chuẩn và phục vụ trong một nhiệm kỳ cố định, chịu trách nhiệm trước Quốc hội và công chúng. Mục tiêu là xây dựng càng nhiều rào cản chống lại sự lạm dụng càng tốt.

Để duy trì sự tập trung, SIF sẽ dẫn dắt một quy trình có hệ thống và minh bạch nhằm xác định các lĩnh vực cần có năng lực sản xuất cơ bản tại Hoa Kỳ và giữa các đồng minh đáng tin cậy. SIF sẽ tìm cách trả lời những câu hỏi mà nhà sử học kinh tế Chris Miller đặt ra về quá trình tái công nghiệp hóa của Mỹ, bao gồm: liệu một sản phẩm cụ thể có thể bị độc quyền và sử dụng để tạo đòn bẩy địa chính trị hay không; liệu năng lực sản xuất của Mỹ có đủ khả năng chống chịu khủng hoảng hay không; và liệu việc bảo tồn hệ sinh thái sản xuất hiện tại trong một lĩnh vực cụ thể có cần thiết để phát triển trong tương lai hay không.

Phương pháp đầu tư của quỹ sẽ thừa nhận rằng các lĩnh vực khác nhau cần các loại hỗ trợ khác nhau. Đối với các ngành công nghiệp thâm dụng vốn như đóng tàu và sản xuất pin cơ bản, về cơ bản đã trưởng thành và không có sự khác biệt cạnh tranh, và trong đó quy mô, đường cong học tập và trợ cấp nước ngoài quyết định khả năng cạnh tranh, SIF sẽ giúp thiết lập lại mức năng lực nền tảng cơ bản. Quỹ có thể theo đuổi các liên doanh với các công ty đồng minh đáng tin cậy và tiên tiến, đồng thời kết hợp đầu tư với các công cụ chính sách: thuế quan có mục tiêu để chống lại sự méo mó thị trường, các thỏa thuận mua sắm và bao tiêu nhiều năm để tạo ra nhu cầu có thể dự đoán được, các khoản bảo lãnh để mở khóa nguồn tài chính tư nhân và các khoản tín dụng thuế có thời hạn để giảm chi phí sản xuất. Khi năng lực sản xuất của Mỹ tăng lên, quỹ có thể rút lui khi vốn thương mại tiếp quản.

Các lĩnh vực dẫn đầu bởi đổi mới sáng tạo, chẳng hạn như robot tiên tiến, năng lượng hạt nhân thế hệ mới, lưu trữ năng lượng, công nghệ sinh học và vật liệu tiên tiến, đặt ra một thách thức khác. Trong các ngành công nghiệp này, các công ty có thể tạo sự khác biệt thông qua đổi mới công nghệ, nhưng nhiều công ty vẫn mắc kẹt trong khoảng cách giữa nguyên mẫu và sản xuất. Ở đây, vốn công cộng linh hoạt có đòn bẩy cao nhất. Quỹ Đầu tư Chiến lược (SIF) sẽ thu hẹp khoảng cách mở rộng quy mô bằng cách cung cấp nguồn tài chính hấp dẫn, điều phối các tín hiệu cầu và giúp các công nghệ khả thi về mặt thương mại đạt được quy mô sản xuất tại Hoa Kỳ.

Phạm vi hoạt động của quỹ sẽ không chỉ dừng lại ở các công ty Mỹ. Lấy cảm hứng từ việc Đạo luật CHIPS tài trợ cho nhà máy sản xuất chất bán dẫn TSMC của Đài Loan và công ty điện tử Samsung của Hàn Quốc, SIF có thể hỗ trợ các đối tác nước ngoài đáng tin cậy xây dựng năng lực công nghiệp tại Hoa Kỳ thông qua các liên doanh, xây dựng các cơ sở mới và hợp tác công nghệ. Những khoản đầu tư như vậy sẽ đẩy nhanh quá trình chuyển giao bí quyết công nghệ tiên tiến, đa dạng hóa chuỗi cung ứng và đưa các công ty đồng minh vào nền tảng công nghiệp của Mỹ, đặc biệt là đối với các ngành như đóng tàu, nơi các nhà sản xuất nước ngoài (thường với sự hỗ trợ của trợ cấp) đã thúc đẩy quy mô và hiệu quả chi phí. Cuối cùng, SIF sẽ đóng vai trò là nền tảng cho sự phối hợp đầu tư của các đồng minh. Bằng cách điều chỉnh nguồn lực và chính sách trong các lĩnh vực cùng quan tâm, các đồng minh có thể tiếp cận quy mô của Trung Quốc mà không cần sao chép mô hình của nước này.

BẤT ĐỒNG CĂN BẢN

Những người phản đối quỹ đầu tư quốc gia có thể phản đối với lý do nó có thể trở thành công cụ tham nhũng, thông qua đó các tổng thống có thể thưởng cho những người thân tín hoặc làm giàu cho bản thân. Mối lo ngại của họ là có cơ sở. Một nhà đầu tư công được trao quyền hướng những khoản tiền lớn vào các công ty riêng lẻ có thể trở thành phương tiện cho sự ưu ái. Nhưng rủi ro đó không chỉ riêng đối với một quỹ đầu tư chiến lược; nó nằm trong bản chất của quyền lực hành pháp. Bất kỳ tổ chức nào có quyền lực tài chính thực sự đều có thể bị dẫn dắt đến việc tư lợi hoặc nhận phần thưởng chính trị nếu tổng thống lựa chọn như vậy. Do đó, thiết kế của quỹ nên ưu tiên quản lý rủi ro đó bằng cách cấu trúc nó để duy trì càng nhiều tính độc lập chính trị càng tốt. Ban lãnh đạo sẽ hoạt động dưới sự điều hành của một hội đồng quản trị đa số độc lập, tách biệt sự chỉ đạo chính trị khỏi các quyết định đầu tư hàng ngày. Đội ngũ nhân viên chuyên nghiệp sẽ hoạt động theo các tiêu chí đã được công bố. Mọi giao dịch sẽ được công khai, kiểm toán và ràng buộc bởi các mục tiêu lợi nhuận cấp danh mục đầu tư nhằm thực thi kỷ luật tài chính.

Một số người khác có thể coi đầu tư công vào công nghệ mới nổi và các ngành công nghiệp quan trọng về mặt chiến lược nhưng chưa sinh lời là một sự lãng phí tiềm tàng, có thể tiêu tốn hàng tỷ đô la của người đóng thuế. Họ lập luận rằng cái giá phải trả để xây dựng lại năng lực quốc gia lớn hơn nhiều so với những lợi ích khó định lượng. Hơn một thập kỷ sau khi Solyndra, công ty sản xuất tấm pin mặt trời được chính quyền Obama trợ cấp, phá sản, nỗi sợ thất bại này đã làm giảm đầu tư công. Nhưng môi trường địa chính trị hiện nay đòi hỏi một tư duy khác. Cạnh tranh với Trung Quốc đòi hỏi phải chấp nhận rằng một số dự án không thành công là điều không thể tránh khỏi. Cũng như bất kỳ quỹ nào, một số khoản đầu tư sẽ thất bại. Bất kỳ khoản đầu tư nào cũng có thể bị chỉ trích riêng lẻ, nhưng nếu các quyết định được đưa ra bởi một hội đồng độc lập và được hướng dẫn bởi các tiêu chí minh bạch, chúng có thể chống lại những biến động chính trị. Sự ủng hộ rộng rãi của lưỡng đảng đối với việc thành lập và duy trì quỹ sẽ là điều thiết yếu.

Một số người phản đối sự can thiệp của chính phủ vào thị trường có thể chỉ trích SIF vì đã chọn ra những doanh nghiệp thắng lợi và làm giảm đầu tư tư nhân. Thật vậy, chính sách công nghiệp đòi hỏi sự khiêm tốn, và thị trường vẫn là động lực tốt nhất để phân bổ vốn và xác định doanh nghiệp nào thành công. Nhưng quỹ này sẽ nhắm mục tiêu cụ thể vào các lĩnh vực mà các nhà đầu tư tư nhân đã chứng minh không thể tài trợ, đầu tư vào các lĩnh vực đó theo cách nhằm duy trì cạnh tranh và kỷ luật thị trường. Quan trọng hơn, vốn của quỹ sẽ được cấu trúc chủ yếu như một hình thức tài trợ hấp thụ rủi ro được thiết kế để thúc đẩy đầu tư tư nhân, chứ không phải thay thế nó. Bằng cách cung cấp các điều khoản linh hoạt và gửi tín hiệu cầu ổn định, quỹ này trên thực tế sẽ làm giảm các rủi ro hiện đang ngăn cản các nhà đầu tư tổ chức tham gia vào các ngành công nghiệp chiến lược.

Những người ủng hộ hơn về nguyên tắc tài chính chiến lược công có thể chỉ ra rằng đã có một số cơ chế khuyến khích tái công nghiệp hóa: tín dụng thuế, huy động đầu tư tư nhân vào các lĩnh vực như năng lượng tái tạo, và thuế quan, bảo vệ các ngành công nghiệp trong nước khỏi sự bóp méo của nước ngoài. Cả hai đều là những công cụ có giá trị, nhưng không công cụ nào cung cấp sự phối hợp ở cấp độ giao dịch hoặc chia sẻ rủi ro phù hợp mà các dự án khó khăn thường yêu cầu. Tín dụng thuế làm giảm chi phí dự kiến ​​trên toàn thị trường nhưng không phải lúc nào cũng đủ để thuyết phục các nhà đầu tư chấp nhận rủi ro đi kèm với công nghệ tiên tiến: nhu cầu không chắc chắn, chậm trễ cấp phép, cơ sở hạ tầng không đầy đủ hoặc thiếu vốn. Thuế quan có thể chống lại sự bóp méo của nước ngoài và tạo ra không gian thở, nhưng bản thân chúng không thể tạo ra quy mô hoặc lợi thế công nghệ cần thiết cho khả năng cạnh tranh lâu dài. Và nếu bị lạm dụng, chúng có thể bảo vệ các doanh nghiệp trong nước hiện hữu mà không thúc đẩy đầu tư hoặc đổi mới mới.

Những công cụ này vẫn sẽ đóng vai trò bổ sung quan trọng cho SIF. Tín dụng thuế sẽ tiếp tục tạo ra các động lực đầu tư trên toàn thị trường và cho phép quỹ hoạt động chọn lọc và kiên nhẫn hơn, chỉ can thiệp ở những lĩnh vực mạo hiểm khi vốn tư nhân vẫn còn do dự bất chấp các ưu đãi hiện có. Thuế quan có mục tiêu, đặc biệt là đối với Trung Quốc, sẽ chống lại các hành vi không công bằng và tạo ra sân chơi bình đẳng cho các ngành công nghiệp trong nước. Khi đó, quỹ sẽ giảm chi phí xây dựng năng lực sản xuất mới và giúp các doanh nghiệp đổi mới và cạnh tranh. Khi được sử dụng cùng nhau, chúng giải quyết cả hai mặt của vấn đề, chống lại trợ cấp đồng thời xây dựng lại sức mạnh sản xuất để cạnh tranh trên toàn cầu.

Cách mạng công nghiệp

Hơn hai thế kỷ qua, Hoa Kỳ đã định hình các thể chế tài chính của mình để đáp ứng những yêu cầu chiến lược của từng thời đại. Bộ Tài chính của Hamilton đã xây dựng tín dụng quốc gia trong nền cộng hòa non trẻ. RFC đã xây dựng quy mô công nghiệp trong thời kỳ kinh tế suy thoái nhất của quốc gia. Các cơ quan đổi mới đã xây dựng vị thế dẫn đầu về công nghệ của Mỹ khi nước này thoát khỏi Thế chiến II. Mỗi thời điểm đều đòi hỏi cùng một sự sáng tạo: coi vốn như một công cụ phục vụ mục đích quốc gia và sức mạnh công nghiệp.

Ngày nay, trí tưởng tượng đó vô cùng cần thiết. Sự trỗi dậy của Trung Quốc đã buộc Washington phải trả lời câu hỏi liệu các nền dân chủ mở, dựa trên thị trường có còn huy động được vốn để phục vụ mục tiêu quốc gia hay không. Hoa Kỳ vẫn nắm giữ thị trường sâu rộng nhất thế giới và những doanh nhân tài giỏi nhất. Điều mà nước này thiếu là các công cụ hiện đại để điều chỉnh chúng phù hợp với các mục tiêu quốc gia dài hạn. Một quỹ đầu tư chiến lược sẽ đảm bảo rằng tương lai không chỉ được hình dung ở Mỹ mà còn được tạo ra ở Mỹ.

Jake Sullivan là Giáo sư Kissinger về Thực tiễn Chính sách Nhà nước và Trật tự Thế giới tại Trường Harvard Kennedy. Ông từng giữ chức Cố vấn An ninh Quốc gia Hoa Kỳ từ năm 2021 đến năm 2025.

Nguồn: How to Reindustrialize America

https://www.foreignaffairs.com/united-states/how-reindustrialize-america-jake-sullivan