5166 - Chiến lược và học thuyết cho an ninh kinh tế Mỹ
Ảnh: Karen Nutini qua Wikimedia Commons .
Vào tháng Giêng, loạt bài viết này đã mở đầu bằng một câu hỏi thẳng thắn: Chính sách kinh tế đối ngoại đã trở lại, nhưng liệu nước Mỹ đã sẵn sàng?
Một phần nguyên nhân dẫn đến câu hỏi này là do Hoa Kỳ vẫn chưa thể hiện (ít nhất là một cách công khai) một chiến lược về chính sách kinh tế quốc gia. Điều này diễn ra bất chấp nhận thức ngày càng rộng rãi rằng các quốc gia đang ngày càng sử dụng các công cụ kinh tế như thuế quan và trừng phạt để theo đuổi các mục tiêu chiến lược. Nhận thức của Hoa Kỳ đặc biệt được nâng cao khi nhận ra trong đại dịch COVID-19 rằng hàng thập kỷ thao túng thị trường, hành vi thương mại mang tính cạnh tranh không lành mạnh và các lỗ hổng an ninh mà Trung Quốc sử dụng để chống lại thị trường của mình vẫn chưa được giải quyết.
Vào đêm trước kỷ niệm 250 năm ngày quốc khánh, Bộ trưởng Tài chính Scott Bessent đã đưa ra một tuyên bố mạnh mẽ. Ông công bố một khuôn khổ cho chính sách kinh tế quốc gia dựa trên “việc sử dụng có kỷ luật sức mạnh kinh tế của Mỹ để phục vụ chủ quyền quốc gia”, đồng thời thừa nhận nguyên tắc của Alexander Hamilton rằng mỗi quốc gia “nên nỗ lực tự cung tự cấp mọi yếu tố thiết yếu cho nền kinh tế quốc gia”. Chiến lược này, được Bessent trình bày trước Câu lạc bộ Kinh tế New York và được công bố công khai trên tờ Wall Street Journal , tập trung vào năm nguyên tắc: an ninh kinh tế bắt đầu từ năng lực quốc gia; sự cởi mở của Mỹ sẽ được đáp lại bằng sự tương hỗ; Mỹ sẽ đặt ra các quy tắc cho nền kinh tế tương lai; vai trò lãnh đạo tài chính là công cụ trung tâm của chính sách nhà nước; và chính sách kinh tế quốc gia nên phục vụ người dân Mỹ.
Năm nguyên tắc của Bessent nhìn chung là sự kết hợp của các khái niệm về chính sách kinh tế quốc gia lưỡng đảng được theo đuổi ít nhất từ năm 2011 (mặc dù khác biệt so với hơn 80 năm kinh tế địa chính trị thời hậu chiến, được định hình bởi Hiệp định Bretton Woods ). Chúng cũng nhấn mạnh khó khăn trong việc xây dựng một chiến lược kinh tế toàn diện do những sự đánh đổi rất thực tế giữa sự vượt trội về kinh tế của Mỹ và các mục tiêu an ninh quốc gia. Sự căng thẳng giữa các nguyên tắc của chiến lược là điều hiển nhiên. Ví dụ, an ninh kinh tế bắt nguồn từ năng lực quốc gia gợi nhớ đến chủ nghĩa tự cung tự cấp, nhưng sự cởi mở của Mỹ được thúc đẩy bởi nguyên tắc có đi có lại lại hướng tới sự tham gia có điều kiện vào một hệ thống thương mại quốc tế.
Mặc dù chưa được chứng minh hiệu quả, bài phát biểu của Bessent và nhánh hành pháp đã đề ra một chiến lược cần thiết và đã quá hạn cho nghệ thuật quản lý kinh tế quốc gia. Trong khi bài phát biểu làm rõ vấn đề cho các nhà hoạch định chính sách tại Bộ Tài chính, Bộ Thương mại, Bộ Ngoại giao, các Bộ Tư lệnh Chiến đấu và các cơ quan khác, thì học thuyết cần tuân theo — kim chỉ nam cho việc thực hiện chiến lược — vẫn chưa được xây dựng và cần được áp dụng đồng bộ với các hoạt động và hướng dẫn hiện hành, đồng thời vẫn giữ vững các giá trị quốc gia, chuẩn mực thể chế và một khu vực tư nhân độc lập. Điều đó sẽ đòi hỏi sự tham gia của các nhà lập pháp, ngành công nghiệp và giới học thuật để dung hòa những mâu thuẫn, và do đó, các nhà thực hành được huy động một cách hiệu quả để hiện thực hóa tầm nhìn của chiến lược. Mặc dù những nỗ lực hiện tại trên khắp các nhánh hành pháp và lập pháp, ngành công nghiệp, giới học thuật và cộng đồng hoạch định chính sách có thể đóng vai trò là những hướng dẫn hữu ích, nhưng chúng thường bị phân mảnh và thiếu sự phối hợp. Do đó, thành công đòi hỏi học thuyết phải được phát triển và điều phối một cách hợp tác giữa các cộng đồng này.
Các yếu tố tạo điều kiện thuận lợi bao gồm việc chỉ định một “trọng tài” cho các vấn đề kinh tế trong nhánh hành pháp, một “vị trí” ổn định cho vấn đề này trong Quốc hội, các biện pháp khuyến khích mang tính đột phá để ngành công nghiệp hợp tác với chính phủ, đầu tư vào nguồn nhân lực và sự phát triển trong giới học thuật. Mặc dù vẫn còn nhiều sự đánh đổi chưa được giải quyết, nhưng những giải pháp chính sách này và những giải pháp trong tương lai sẽ giúp các nhà lãnh đạo nhận ra và chấp nhận những rủi ro cần thiết để tạo ra sự thay đổi có ý nghĩa.
Cơ quan hành pháp
Bài phát biểu của Bessent là động thái cấp cao nhất trong chuỗi các hoạt động chính sách an ninh kinh tế được đẩy mạnh nhanh chóng trên toàn bộ nhánh hành pháp trong năm nay.
Vào tháng Tư, Thứ trưởng Bộ Quốc phòng Stephen Feinberg đã chính thức thành lập Đơn vị Quốc phòng Kinh tế , một trung tâm có nhiệm vụ kết hợp đòn bẩy kinh tế và các yêu cầu kinh tế vào kế hoạch và hoạt động quân sự chung bằng cách phát triển các yêu cầu cho các hoạt động cạnh tranh kinh tế. Đơn vị này cùng với Văn phòng Vốn Chiến lược tạo nên một hệ sinh thái ngày càng phát triển của Lầu Năm Góc, tập trung vào việc giành lợi thế chiến lược thông qua đòn bẩy kinh tế.
Nền tảng phân tích cho mục tiêu đó cũng đang được xây dựng. Chương trình Lý thuyết Kinh tế An ninh Quốc gia của Cơ quan Dự án Nghiên cứu Tiên tiến Quốc phòng (DARPA) nhằm mục đích đặt kinh tế địa lý trên một nền tảng lý thuyết định lượng và chặt chẽ hơn. Một nỗ lực song hành, chương trình Chống rửa tiền Dự đoán và Thích ứng , nhắm vào bộ máy tài chính bất hợp pháp. Đối với một lĩnh vực còn non trẻ và thiếu các chỉ số khách quan và mô hình có thể kiểm chứng, việc mô phỏng kinh tế địa lý một cách chặt chẽ và có chủ đích là điều cần thiết để xây dựng niềm tin vào thực tiễn, chính sách và quy trình.
Công việc phía trước đòi hỏi phải đưa chiến lược ra văn bản để các cơ quan hành chính có thể xem xét và áp dụng vào quy trình và thực tiễn. Các quan chức hành chính phát triển mạnh nhờ hướng dẫn quy định, vì đó là động lực thúc đẩy hành động hoặc không hành động của họ (và do đó là sự giám sát của Quốc hội). Năm nguyên tắc của Bessent xứng đáng được đối xử tương tự như Chiến lược Quốc phòng Quốc gia đối với công cụ quân sự: một chiến lược an ninh kinh tế được công bố nằm trong chiến lược an ninh quốc gia, tiếp theo là học thuyết liên ngành và kế hoạch chiến dịch.
Công tác xây dựng học thuyết đang được tiến hành đã sẵn sàng để được thông qua và sau đó đưa vào hoạt động, nhưng cần phải được đồng bộ hóa. Nhiệm vụ cốt lõi là tích hợp các cân nhắc về kinh tế vào cả kế hoạch chung và các bộ chỉ huy tác chiến , nơi các chỉ huy nắm giữ các mối quan hệ đối tác hàng ngày mà các chiến dịch gây áp lực đa phương phụ thuộc vào. Thành công sẽ đòi hỏi việc xây dựng các kế hoạch hành động và các cuộc diễn tập chiến tranh cần thiết để cung cấp cho Washington các lựa chọn khi khủng hoảng xảy ra. Để thực hiện, nhánh hành pháp nên thành lập một thực thể tương tự như Cơ quan Điều hành Chiến tranh Kinh tế với thẩm quyền rõ ràng để ưu tiên và hành động đối với các quyết định về chiến lược kinh tế tấn công và phòng thủ . Thực thể này nên được hỗ trợ bởi một hệ thống tình báo và phân tích hợp tác công tư, phối hợp với các đối tác công nghiệp trong và ngoài nước.
Quốc hội
Quốc hội đang tích cực tham gia, sau khi gần đây đã theo đuổi hoặc thông qua nhiều sáng kiến lập pháp, báo cáo và khoản ngân sách liên quan đến chính sách kinh tế quốc gia, bao gồm cả việc luật hóa Văn phòng Cạnh tranh Mở rộng vào năm 2024. Ngược lại, Quốc hội đã không đưa điều khoản cho phép thành lập Đơn vị Phòng thủ Kinh tế trong Đạo luật Ủy quyền Quốc phòng năm tài chính 2026 , bất chấp sự ủng hộ đáng kể từ cả hai đảng. Việc thông qua trong năm nay cũng không chắc chắn, mặc dù đơn vị này vẫn được phép hoạt động theo bản ghi nhớ của Lầu Năm Góc với khoản ngân sách 500 triệu đô la từ Quốc hội.
Các diễn đàn giám sát của nhánh lập pháp như Ủy ban Quốc hội-Hành pháp về Trung Quốc , Ủy ban Đánh giá Kinh tế và An ninh Mỹ-Trung , các ủy ban tình báo Hạ viện và Thượng viện, và các ủy ban giám sát thương mại và ngoại giao, tích cực đưa ra các đề xuất và khuyến nghị về các vấn đề chính sách kinh tế . Ủy ban Chọn lọc của Hạ viện về Đảng Cộng sản Trung Quốc đặc biệt chứng tỏ mình là một diễn đàn lưỡng đảng tích cực tập trung vào việc thúc đẩy lợi thế cạnh tranh kinh tế của Mỹ .
Tuy nhiên, những thách thức vẫn còn tồn tại vì công tác quản lý kinh tế thiếu một lộ trình rõ ràng cho việc lập pháp và giám sát tại Quốc hội . Mặc dù điều lệ của Ủy ban Chọn lọc Hạ viện cho phép quyền điều tra, nhưng nó không trao quyền lập pháp . Thay vào đó, các thành viên của ủy ban này làm việc thông qua các ủy ban khác để thúc đẩy việc ban hành luật – điều này không lý tưởng nếu xét đến quy mô và phạm vi của thách thức cũng như sự cạnh tranh về thời gian và sự chú ý trong chương trình nghị sự lập pháp bận rộn.
Tất cả các hoạt động này theo hiến chương của Quốc hội — giám sát, điều khoản hết hiệu lực, yêu cầu báo cáo, xem xét và xác nhận chính sách, phạm vi pháp lý và các giới hạn đối với các thẩm quyền mới — đều góp phần xây dựng niềm tin vào học thuyết mới nổi, từ đó giúp biến chiến lược thành hành động thực tiễn.
Việc Quốc hội thành lập các thực thể như Văn phòng Mở rộng Cạnh tranh hoặc Đơn vị Bảo vệ Kinh tế giúp nâng cao và thiết lập thẩm quyền quản lý kinh tế liên ngành, tồn tại lâu dài sau khi các chính quyền kết thúc nhiệm kỳ . Nói rộng hơn, nó giúp thiết lập một cơ quan chuyên trách về quản lý kinh tế, dù là thông qua một ủy ban chuyên trách hay một cơ quan điều phối giữa các ủy ban Hạ viện và Thượng viện giám sát các vấn đề liên quan đến an ninh kinh tế.
Việc thành lập một cơ quan lập pháp ổn định tại Quốc hội, dù là thông qua một ủy ban chuyên trách hay một cơ quan điều phối giữa các ủy ban Hạ viện và Thượng viện giám sát các vấn đề liên quan đến an ninh kinh tế, sẽ mang lại cho chiến lược của Bessent một đối trọng bền vững trong nhánh lập pháp.
Ngành công nghiệp
Trong thập kỷ qua, ngành công nghiệp đã buộc phải thích nghi, thường là một cách miễn cưỡng, với vai trò tiên phong của mình trong việc hoạch định chính sách kinh tế đương đại.
Tại sao lại có sự căng thẳng này? Các quyết định kinh tế và chính trị từng chỉ giới hạn ở tác động địa phương hoặc khu vực nay đang lan tỏa toàn cầu với tốc độ và quy mô chưa từng có. Những hoạt động kinh doanh thông thường trước đây, từ các thương vụ mua bán định kỳ đến các vụ sáp nhập và mua lại lớn, đầu tư vốn và các quyết định sản xuất , giờ đây đều mang tính chiến lược. Khả năng gây áp lực kinh tế của Hoa Kỳ cuối cùng phụ thuộc vào sự kết hợp giữa các điểm nghẽn riêng lẻ và năng lực sản xuất, tài chính, cung ứng và các khả năng mà các tập đoàn Mỹ nắm giữ.
Một lập trường chiến lược mạnh mẽ và bền vững của Hoa Kỳ sẽ đòi hỏi sự cải tổ liên tục về cách thức hợp tác giữa các bên thuộc khu vực công và tư nhân trong nước và quốc tế . Sự kết hợp giữa thông tin tình báo của chính phủ và doanh nghiệp là một phương tiện cần thiết để cung cấp thông tin cho việc ra quyết định ở cấp hội đồng quản trị, có tác động đến chính sách đối ngoại, đồng thời thiết lập tính hợp lệ về mặt lý thuyết trong cả hai lĩnh vực. Các quy tắc pháp lý và đạo đức, như các yếu tố của Quy định Mua sắm Liên bang xác định giới hạn pháp lý của sự tương tác giữa chính phủ và doanh nghiệp, cần được xem xét và điều chỉnh để đảm bảo các mối đe dọa được giải quyết một cách có ý nghĩa (và được khuyến khích tương ứng), đồng thời vẫn giữ vững các giá trị xã hội lâu đời và các chuẩn mực thị trường tự do.
Ngành công nghiệp nên kỳ vọng những tín hiệu rõ ràng về chính sách và ý định từ chính phủ khi các hội đồng quản trị và đội ngũ điều hành xem xét lại cách tiếp cận thẩm định , đặc biệt là đối với những đối tượng có rủi ro hoặc liên quan đáng kể đến các thị trường vốn rất quan trọng đối với an ninh quốc gia. Một kênh mở cho đối thoại công tư liên tục, một cơ chế để cùng nhau giảm thiểu hoặc giải quyết những sai sót ngoài ý muốn, là điều cần thiết để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình này.
Những nỗ lực hợp tác công tư như Sáng kiến An ninh và Khả năng phục hồi của JP Morgan , các tổ chức phi lợi nhuận như Business Executives for National Security , chương trình Business Operators for National Defense của Lầu Năm Góc , và việc định hướng vốn có chủ đích vào các lĩnh vực liên quan đến an ninh quốc gia cho thấy sự tiến bộ trong việc thay đổi văn hóa và thực tiễn. Tuy nhiên, sự phát triển bền vững trong cả hai lĩnh vực vẫn cần thiết để đảm bảo an ninh kinh tế lâu dài.
Mặc dù các nhà hoạch định chính sách được kỳ vọng sẽ đóng vai trò dẫn dắt, nhưng ngành công nghiệp mới thực sự nắm quyền chủ động. Giống như hành trình đầy gian nan dẫn đến cách tiếp cận hiệu quả giữa khu vực công và tư nhân trong lĩnh vực an ninh mạng , hai lĩnh vực này nên hợp tác để phát triển và triển khai một học thuyết nhằm thực hiện chiến lược quốc gia về quản trị kinh tế.
Học thuật và Lực lượng lao động
Cũng giống như quản trị kinh tế thiếu một vị trí vững chắc trong toàn bộ chính phủ, ngành học này cũng thiếu một chỗ đứng ổn định trong giới học thuật, mắc kẹt ở đâu đó giữa kinh tế học, khoa học chính trị, nghiên cứu an ninh và kinh doanh. Một lực lượng lao động sẵn sàng, có khả năng nắm bắt quản trị kinh tế đương đại sẽ đòi hỏi sự tham gia và đầu tư có chủ đích hơn.
Xu hướng đang thay đổi. Các tổ chức như Trường Eisenhower về An ninh Quốc gia và Chiến lược Tài nguyên từ lâu đã lấp đầy khoảng trống trong việc giúp các nhà lãnh đạo quân sự hiểu và lập kế hoạch cho tác động của chính sách kinh tế đối địch đối với khả năng thực hiện các nhiệm vụ quân sự. Các chương trình dân sự như Chương trình Chính sách Kinh tế của Đại học Texas A&M tại Trường Chính phủ Bush đang thúc đẩy tính chặt chẽ về mặt trí tuệ và các chương trình học thuật. Và chương trình Lý thuyết Kinh tế An ninh Quốc gia của Cơ quan Dự án Nghiên cứu Tiên tiến Quốc phòng (DARPA) sẽ đóng góp cho cả hai lĩnh vực, dân sự và quân sự, trong nỗ lực định nghĩa một lĩnh vực học thuật chặt chẽ hơn cho kinh tế địa lý định lượng đương đại.
Giới học thuật nên hướng tới giáo dục liên ngành, hợp tác và thay đổi các động lực để thúc đẩy quy mô và cấu trúc. Các trường đại học có thể bắt đầu bằng việc chính thức hóa chương trình giảng dạy và chứng chỉ chuẩn bị cho sinh viên tốt nghiệp làm việc trong cả chính phủ và ngành công nghiệp. Các kỹ năng cần thiết để làm việc trong một nhóm xử lý lệnh trừng phạt của Bộ Tài chính chắc chắn sẽ có thể áp dụng được cho các bộ phận tình báo chính sách của doanh nghiệp.
Nguồn nhân lực là một mặt trận riêng biệt trong môi trường cạnh tranh toàn cầu, với thời gian chuẩn bị vô cùng dài. Mọi yếu tố trong chiến lược của Bessent, từ thực thi đến phân tích đến lập kế hoạch chiến dịch, đều cần những người được đào tạo bài bản để thực hiện.
Cộng đồng chính sách
Cộng đồng hoạch định chính sách quốc phòng đã đưa ra các phương pháp tiếp cận lý thuyết và đề xuất các khuôn khổ cho nghệ thuật quản lý kinh tế quốc gia. Cũng như các cộng đồng khác, công trình của họ cần được các nhà lãnh đạo khu vực công và tư nhân tiếp thu và phân tích để tích hợp vào các hoạt động thường nhật và kế hoạch dự phòng.
Hai tác phẩm quan trọng đã xuất hiện vào mùa xuân này. Cuốn sách " Hit It with Your Best Shot: An American Doctrine of Economic Pressure" của Emily Kilcrease chắt lọc 20 trường hợp lịch sử về áp lực kinh tế của Mỹ thành chín nguyên tắc học thuyết, dựa trên ba lý thuyết mà các chiến dịch nên trình bày trước: lý thuyết về chiến thắng, lý thuyết về thất bại và lý thuyết về kiềm chế. Cuốn "Gameplan for American Economic Security " của Elaine Dezenski và Josh Birenbaum đề xuất các nguyên tắc mà Hoa Kỳ nên bảo vệ bằng sức mạnh kinh tế của mình và một "Lầu Năm Góc Kinh tế" để điều phối nỗ lực. Tương tự, Báo cáo Hội nghị Thượng đỉnh về Chiến lược Kinh tế năm 2025 của Viện Potomac đã khuyến nghị một cơ quan triệu tập liên bang, một doanh nghiệp phân tích và các cơ chế giám sát để cho phép các yếu tố được đề xuất trong các phần trước của bài viết này.
Những phát biểu của Bessent hồi tháng Sáu giờ đây được đặt cạnh những đề xuất này, cùng với nhiều đề xuất khác . Mặc dù có những khác biệt, nhưng vẫn có sự trùng lặp giữa các ý tưởng chung về điều phối tập trung, lập kế hoạch dự phòng và thực hành có kỷ luật như những nguyên tắc lý thuyết cần thiết. Thực thể chưa được đặt tên này cần tiếp tục chuyển sự hội tụ đó thành các tài liệu tham khảo và công cụ để các nhà thực hành sử dụng — cẩm nang vận hành, thước đo thành công và thiết kế trò chơi chiến thuật — để các cơ quan liên ngành cùng thực hành và học hỏi kinh nghiệm với các đối tác khu vực tư nhân.
Phần kết luận
Các đối thủ và đồng minh của Mỹ đang thực hiện các chiến lược kinh tế riêng của họ. Đặc biệt, Trung Quốc rất giỏi trong việc tiến hành chiến tranh kinh tế thông qua việc ép buộc chuỗi cung ứng, đánh cắp sở hữu trí tuệ , tấn công mạng , các chiến thuật kinh doanh khôn khéo và làm chủ cơ sở sản xuất. Những thành công của nước này đồng nghĩa với việc chính phủ Mỹ và các đối tác trong và ngoài nước phải hành động nhanh chóng.
Loạt bài viết "Cuộc chiến qua những sổ sách khác" đã nêu bật những gì cần được hành động, cả về mặt thực tiễn lẫn lý thuyết. Trong toàn bộ cấu trúc thể chế liên bang , các cơ quan chức năng và người ra quyết định vẫn phân tán. Thông tin tình báo tổng hợp sẽ giúp thu hẹp khoảng cách giữa các bên tham gia thuộc khu vực công và tư, đồng thời tập trung tốt hơn các hoạt động ứng biến của Lầu Năm Góc và các thực thể liên bang khác trong bối cảnh thiếu chiến lược và khuôn khổ học thuyết rõ ràng. Các nhà lãnh đạo doanh nghiệp đang học cách đánh giá rủi ro trong bối cảnh thực tế địa kinh tế mới, đồng thời vật lộn với việc làm thế nào để phát triển lực lượng lao động cho hiện tại và tương lai . Tất cả đều chỉ ra cùng một vấn đề: Các bộ phận chuyên môn riêng lẻ trong chính phủ và khu vực tư nhân đang hoạt động một cách tùy tiện và rời rạc về an ninh kinh tế và sẽ được hưởng lợi từ sự kết nối của một chiến lược và học thuyết quốc gia toàn diện về quản trị kinh tế.
Việc đạt được sự đồng thuận toàn diện về cách tiếp cận chính sách của bất kỳ chính quyền nào luôn là điều khó khăn. Chiến lược quản lý kinh tế của Bessent cũng không ngoại lệ và sẽ cần phải vượt qua những lời chỉ trích về nguyên tắc và thực tiễn của nó. Tuy nhiên, không thể phủ nhận động lực thay đổi đang diễn ra mạnh mẽ trong cộng đồng các bên liên quan, và điều này cần được chuyển hóa thành hành động thực tế.
Chiến lược của Bessent đưa ra một phác thảo cho một kế hoạch hành động vẫn chưa được soạn thảo. Sổ sách kế toán đang mở. Liệu Hoa Kỳ có làm những gì cần thiết để cân bằng chúng?
Tiến sĩ Tim Welter là nghiên cứu viên cao cấp tại Viện Nghiên cứu Chính sách Potomac, nơi ông khởi xướng và điều hành Dự án Cạnh tranh Toàn cầu.
Nguồn:
Writing the Playbook: A Strategy and Doctrine for American Economic Security
Nhận xét
Đăng nhận xét